■国务院发展研究中心

  农村经济研究部课题组

  在上世纪９０年代以前，土地公有制在社会主义国家普遍存在。随着政治制度的变革，前苏联、东欧国家对土地公有制进行了以“私有化”为核心的改革，即赋予农户家庭农地或集体农地经营者享有土地所有权，或者赋予土地经营者所有权权益。同时，越南等国家也启动了改革进程，对集体经济进行了以“去集体化”为特征的改革，即将国有和集体农地分配给农户经营、赋予农民较长期限的土地使用权。尽管改革的目标不同，但这些改革措施仍能给我国农村土地制度改革提供一些启示。

  １．土地制度改革方式选择必须尊重农民的意愿

  农民是农业改革的主体，尊重农民的意愿是进行土地制度改革的前提。俄罗斯土地制度改革是在特定历史条件下推进的，一度为脱离国情、过于激进的改革措施付出了沉重代价。越南和匈牙利改革的实践则表明，任何一国成功的模式都只能根据自身实际，尊重农民的自愿选择，才能在推进土地制度改革的同时，促进农业发展。

  ２．土地权利体系的重构比土地所有制的变革更为关键

  俄罗斯和匈牙利采取了激进的土地私有化改革，在初期曾赋予获得土地所有权的农民和农业经营者很大的土地权能，结果导致土地投机交易猖獗，影响农业生产效率的提高。后来对土地权能、特别是流转交易权能进行了适当限制，才最终实现了土地市场秩序的正常化。越南在实行土地国有化的基础上，赋予农民包括抵押、继承权在内的较大土地权能，调动了农民发展农业生产的积极性。由此可见，实行什么样的土地所有制并不重要，关键是如何对土地的占有、使用、收益、处分权能进行限制或扩充。

  ３．通过立法为土地制度改革提供制度保障

  相关法案适时进行修正。我国也应及时将改革意见、成功的实践上升为国家法律，使土地制度改革始终在法治的框架下进行。

  ４．重视土地用途转换环节对农民利益的保护

  针对土地用途转换环节易滋生的腐败问题，俄罗斯通过细化法规、规划体系和优化征地程序保护农民利益，明确规定土地补偿价格不达成一致不征地。目前我国土地制度存在的最大问题，就是征地范围过宽，对农民的补偿标准明显偏低，农民利益受损严重。当务之急是改革目前的征地补偿办法，借鉴俄罗斯“交易双方就土地补偿价格不达成一致不征地”的做法，强化被征地农民的主体性和参与权，创新征地补偿争议协调裁决制度，完善司法救济程序。

  ５．土地制土地制度改革要坚持“农地农有”和“农地农用”，防止土地兼并

  匈牙利政府通过严格限定农地购买人资格和严格规定农地流转审批程序，打击违规使用农地，并通过立法规定流转上限，其目的就是确保“农地农有”、“农地农用”，防止土地兼并。我国也应抓紧完善有关农地流转法规和政策，依法明确承包地流转只能是农民的权利，严格限定公司租赁农地的条件，防止企业以农业开发为名，搞房地产开发或其它与农业生产无关的经营活动。同时，分区域制定适度规模经营的上限，加强政府监管，避免公司大规模占地，确保农户在土地流转中的主体地位。

  （本报告执笔：何宇鹏、金三林、李青）