随着城市核心土地日渐稀少，城市更新几乎成为开发商进驻城市中心的唯一渠道。然而行至今日，深圳拟启动旧改的小区不少，尘埃落定的屈指可数，很多旧改小区有开发商进驻已超5年，还没走到拆迁的环节。随着城市更新细则陆续出台，更新门槛也越来越高，原业主和开发商、政府和拆迁公司，都处于一片迷茫之中。

  究竟怎样的拆赔比算是合理？究竟政府在其中该扮演怎样的角色？究竟谁能在城市更新的过程中，充当沟通的桥梁？当99%的业主都已经同意，最后1%该如何对待？对于有业主不愿更新，或有古迹不能更新的单元，是否只有搁浅？日前，南都记者前往台北，专访了曾参与台北市更新自治条例拟定的财团法人都市更新研究发展基金会执行长丁致成，当天还遇到来自深圳官方与学院的两批工作人员前往取经。

  中国台湾由于城市更新起步较早，1964年便在都市计划拟定中增列第5章《旧市区之改》，1997年正式出台了《都市更新方案》，期间更吸收了日本和韩国的经验，被认为是目前最适宜内地城市学习的城市更新范本，进而成为深圳等地城市更新政策制订的重要参考方向。

  这不是一次针对台湾城市更新各个环节的全面了解，只是通过对一个相对独立的权威研究机构的采访，对台湾城市更新管中窥豹。尽管两地在土地权利、人口发展等多方面背景不同，但仍寄望于其中有建设性的部分，尤其是程序部分，可以给到深圳些许参考。

  立项

  公益性是城市更新立项的重要标准

  南都：怎样的项目会进入城市更新的行列？

  丁致成：依照法令程序，政府要做全面的调查评估，主要标准有两个，一是实质环境愚陋破烂，另一个是土地低度利用。

  如果政府强力主导的项目，大部分其中有公有土地，或公营事业土地，并且位于关键的地点，比如重要的交通场站周边，或者码头、港湾旁边，或如中正纪念堂后侧，地点很重要但现状很糟糕。如果公有土地在更新范围内超过五成以上，公有土地的管理机构就有权利去主导更新。评估指标共有14项，符合其中的3项以上，就可以列入城市更新范畴。

  另外，所有更新案都有一个共同点就是“公益性”，因为，并非改建就一定是好，说不定改建会破坏原有的历史纹理和人文的东西，单纯的改建会受到质疑和批评，一定要带来新的、更好的东西才会享受到政府给出的容积率和税收的优惠。

  南都：如何评判公益性？

  丁致成：主要体现在捐赠公共设施给政府，或建造了公益设施。公共设施是城市规划中规定的道路、公园等，公益是没有规范，但是对居民有利的，居民活动中心，或者捐一个图书馆等。提供多少人行步道，会依照提供面积进行奖励，使用了绿色建筑的材料，也会根据绿色建筑的银级、金级、钻石级进行容积奖励。

  定容

  “铁打的”城市法定容积率，更新后最多增加90%

  南都：台湾城市更新后的开发强度如何确定？深圳会在法定图则中规定城市各个片区的开发强度，对开发强度有时候会给一个总量，有时不做太多限制。

  丁致成：深圳的法定图则就是台湾所说的细部计划，台湾绝对没有开天窗这回事，每一块土地都规划好容积率，都市更新也不能违背。由于1989年台北市才实施容积率，之前很多房屋容积率已经超过现在规定的法定标准，所以在计算更新后容积率奖励上限时有两种方式，一种是最高增加50%，比如以前是3，更新后可到4.5。普遍来说，争取不到这么高，平均大概在30%左右。一般来说，越大的地块，更容易提供比较宽的人行步道和公共配套，另外也有规模奖励，超过3000平方米还有规模奖励，也越容易争取到更高的容积奖励。台湾一般的更新项目在2000多平方米而已，超过3000平方米的就是中大型，最大不过1公顷而已，在审议中的项目有2公顷的，但非常少见。

  另一种是原有建筑面积的基础上再增加30%。同一个更新单元里，可能两种情况都有适用，可以选择。这个还不包括最多能够接受40%的容积移转，更新后的容积率最高为之前的190%。

  南都：除了容积奖励，还有什么奖励？

  丁致成：除了容积奖励，对于城市更新项目，台湾还有税赋的减免优惠，详见下表：

  南都：什么是容积率移转？

  丁致成：容积率移转两种来源，一个是古迹和历史建筑，二是公共设施的保留。比如原来是3的容积率，可是为了保留估计只能做到1的容积率，那么没有用掉的2的容积率，可以挪到其他土地去。可如果我只有这一块地，那么就可以卖给其他的开发商。其他开发商最高可以接受40%。

  南都：法定容积率又是怎样定下来的？

  丁致成：二十几年前，台北市定法定容积的时候，是先预测将来台北市人口360万，每人20平方米为计，推算出总量做分配。这个总量被严格地执行下去，现在要推翻这个数据几乎是不可能的。

  台北市的规划是我在全世界见到的几乎最僵化的，在纽约我也曾经看过，容积从6直接提升到18，翻3倍，日本容积增加超过2倍也常见，但是台湾的都市计划界非常保守，都市更新背着城市规划界的骂名，指责都市更新破坏都市规划。

  在城市更新中，我们发现还有另外一个隐形天花板，那就是容积率为10。曾经一个高雄的更新项目，原本已经是8.4的容积率，根据规定奖励后可以申请到12，但是当地审议会认为太高，最后定为9.99。所以我感觉到，城市更新项目容积率想超过10是不可思议的。即便是101大厦，因为占地大，主楼虽然很高，但是裙楼面积很大，整体容积率也只有6左右。

  南都：这样比例的容积奖励，开发商动力如何？

  丁致成：事实上容积率增加30%-50%对于开发商来说，动力非常不够，很多老的小区没人改造。不过也好，天花设在那里，否则台北的都市更新就要被炒翻了，会变成一个大工地。

  还有一可能，被指定为策略型待开发地区，容积率上限可以放宽为法定容积的2倍，或是原容积加上法定容积的50%。但是这个条款即将修改，应该不会继续执行下去了。

  拆赔比

  套内面积1：1，原业主基本就会同意

  南都：一个更新单元，原业主达到多大比例才能启动？

  丁致成：这个比例因为所在地区的不同，比例要求不同，一般看人数、面积、房屋和土地，如果走协议合建，不用公开估价，政府不用管，只要出具同意书，80%就可以。最新修法的版本，全部都提高一级，1/2的变2/3，2/3的变3/4，3/4的变8/10，8/10的变9/10。台北文林苑事件后还是要保障私有财产，提高同意比例。

  南都：如果达到要求的比例，不同意的业主怎么办？

  丁致成：照样还是要进行利益分配，抽签选房屋。如果不配合拆迁，由实施者代拆，实施者拆不动，则由政府代拆。文林苑事件后，大家开始质疑政府是否该有这样的权力，讨论的结果是，政府可以做，但行政程序应更严谨。

  附：台湾现有城市更新通过门槛

  南都：拆迁赔偿比例有没有标准？

  丁致成：内地叫做拆赔比，台湾叫做权利变换，也是从日本和韩国舶来，它的政策制定原意是让原来的业主在更新之后还能够回到原地居住。

  更新前，开发商找三家以上的估价师来估价，估算每个人的土地和房屋值多少钱，换算出每一个人在更新前的权利价值的占比，假设你在更新前权利价值有1%，更新后也一样有1%权利，但是必须支付给开发商成本和利润，原业主可以参与分配，也可以选择领取补偿金。评估价是以当天的旧房屋和新房屋为计，3家以上评估师，两两相比，差距不能超过20%，由开发商去选定一家认为最合理的。

  最近可能几个方面会有调整，一个是现在是按照更新前的权利价值给予补偿，调整后会根据更新后的价值给予补偿，之前评估师由开发商选定，未来将从政府认定合格的估价师中抽签决定。

  南都：成本和利润如何计算？

  丁致成：假设更新后的总价值是A，共同负担的费用是B，A -B =C，那C是业主有权分配的部分。B就是成本和开发商的合理利润，一般利润被认为是12%，成本则各个县市都有非常详细的规范。比如你要用石材外墙还是玻璃帷幕或是瓷砖，甚至连钻探费和测量费都有列出，甚至更新期间的租金津贴都定得非常详细。但是每一个案子都不同，规范只是定标准。也有开发商说，同样是地上15层、地下2层，可是我这边地质特别的差，怎么能成本也定成8万块呢，但是你要提出你的证据，比如经过认证的地质考察需要改良，改良需要多少钱，这些都需要提列出来。

  南都：台湾的拆赔比一般是多少？

  丁致成：现在换回原来室内面积，原住户一般都会同意。原来旧房子30平方米，室内面积不减少，产权面积可能会增加到45平方米，可能还多了停车位，一般总价值会是原来物业价值的2倍以上。

  南都：城市更新会不会推动片区房价上涨？

  丁致成：基本都是涨的。但是这个涨是因为都市更新，还是区域房价本来就在涨，很难拆开来分析。曾经大同世界的案子，规划时估价可以卖到一平方米28万(新台币)已经是上限了，可是真正开卖的时候已经超过30万，卖到最后超过35万。那个项目本身占地面积很大，配套也够好，会被认为带动周边居住环境的提升，也带动周边房价上涨。

  钉子户

  政府可以强拆，但总量不超过5户，占比低过5%

  南都：深圳曾经一个小区进驻了两家开发商，后来政府叫停，台湾有这样的情况吗？

  丁致成：台湾也一样。我曾见过一小区有5个开发商进来，每家都签了百分之十几，都不过半，没办法主导，最后卡死。现在做成功的，多是开发商彼此协调，我退出，或合组一家新公司，但政府不会介入。

  南都：遇到不愿更新的怎么办？

  丁致成：台湾叫更新单元，不是以社区为单位，是以面积为单位，2000平方米或3000平方米为一个更新单元，你会见到很多像变形虫的更新单元，就是因为有业主不同意，可以不参与，总面积合格，绕过去就行。

  南都：政府会强拆吗？

  丁致成：会有，但是行政程序已经密不透风，该申诉已经申诉过，政府也已经知道，问题已经得到合理解决，这个时候强拆，政府有正当性去面对。不过，台北市政府也不愿大规模地强拆，必须要到5%以下，最多不能超过5户，实施者一定要自己解决大部分，剩下的极少数，政府可以帮忙。

  南都：被强拆的业主，他的权利如何保障？

  丁致成：只要原业主没有书面表达不愿意参与分配，就视为参与分配。更新实施者要替他代抽一户符合他权值的房屋，这就是强制分配。除非土地太小，一户都不到，才能够以现金补偿给他。台北规定最小房屋是40平方米，当他不足以分配到40平方米面积的时候，才可以用现金补偿给他。如果个人面积太小不能参与分配，还可以联合别人合并参与分配，不希望有人因为都更变得无家可归，只要提出诉求，权值差一点，政府还是希望给他一个优惠条件，让他有房可居。

  南都：台湾城市更新一般要做多少年？

  丁致成：从开始发起到完工交屋为止，顺利的话7-8年，不顺的话，10年以上大有人在。日本六本木用了17-18年，11公顷面积，500多个权利人，台湾目前为止还没有这么大的规模。我遇到最难以形象的是3平方米有100多个土地所有权人，仅是梳理产权问题已经有想死的感觉。

  对比反思

  深圳城市更新中缺位的个人和组织：

  1.N G O组织：都市更新研究发展基金

  财团法人都市更新研究发展基金是自然人法人，成立已有15年，捐赠者共6家，但捐赠后，基金会和捐赠者之间再无利益关系，如果将来基金会解散，所有资产收归政府，定位是推动城市更新的N G O。

  基金会提供咨询服务，比如民间主导的更新，业主不懂该怎么做，基金会将协助办理所有程序，帮业主分析该拥有哪些权利、怎样的补偿条件算合理，也会帮助开发商进场，是否同意业主自己决定。最终，基金会还是会回归到咨询顾问的角色。在政府主导项目中，会协助政府背标，背标之前，如果土地产权复杂，也会出面跟业主讨论。甚至政府在拟规定时，研究调查以及政策的拟定，基金会将提供方案供政府参考。

  2.独立机构：专案小组和更新审议委员会

  专案小组只有2-3位委员，长期跟踪一个案例。一般一个城市更新项目先经过专案小组讨论，问题解决了70%-80%之后才会拿到更新审议会员会的大会上讨论，大会设有旁听席。每个县市都有自己的更新审议委员会。一般成员为21或23位的单数，每年委员会更替。人数过半才能开会，其中1/3为政府工作人员，其余2/3为各界专家、学者，以便容纳不同领域的多元价值观点。

  以台北为例，每周会有一次会议，每次讨论3-4个案例，没有固定薪水，领少许车马费，中午发盒饭，基本算是公益服务。如果有项目核准了，但是原有的业主不满意，提起诉讼时有可能连委员一起告，所以也有人当了几年委员之后觉得吃力不讨好主动退出。

  由于是合议制，每人一句话，会议就很冗长，审议一次不过的，第二次再来，一个项目审议4-5次常有。

  相关事件

  文林苑事件引发“多数决”质疑

  2012年3月，台北市因城市改造，将文林苑列入拆迁改造规划项目。文林苑权益人共有38户，其中36户同意拆迁并达成协议，占了总户数的95%，包括王家在内的两户未达成一致。台北市政府有关单位根据《都市更新条例》对王家住宅进行强制拆迁，引发风波。文林苑事件后，讨论最多的便是“多数决”，即处理群体事务时，依据多数派意见决定的精神是否能够用于处理私人财产的领域？尤其是城市更新的受益方一般是私有住户和开发商，而非全体人民时。

  丁致成介绍，文林苑事件中个人因素居多。按照条例规定，最后2户，就是要由政府出面去拆。事实上文林苑这两户人家在别处还有房子，更新后可分配到的房屋比原先更大，理论上不会反对，但他想要主导更新，结果形成抵触并出现各界声援的抗议事件。

  针对这一事件，丁致成表示，这种情况，必须动用公权力，但未来的方向是行政程序必须更严谨。比如，拆迁之前的通知必须用正式送达通知，没有收到，送达的要件也要满足。同时，确保权利人事前完全知道计划的全部内容，之前权利人有时候是收到一张通知单，现在整本更新计划书必须送达，一本计划书就几百页，印200本成本也高得惊人，以至于开发商也在想做成光碟或者网站共享，不过又担心有业主不上网出现漏洞。