在改革开放30年后的今天，随着中国的市场经济制度发展不断深化，以及市场主体法语日益成熟，加速转变政府职能已经成为社会的共识。与此同时，我们也正在见证大数据时代的来临。

　　如今，市场秩序混乱、主体信用缺失、工程质量安全事故频发等易燃是中国建筑市场的严峻现实。为有效指导中国建筑市场后续的改革实践，凝聚共识和减少我国建筑市场神话改革过程中的不确定性，促进建筑市场健康有序发展，住建部已委托清华大学(建设管理系)工程担保与建筑市场 中心正在开展“市场经济条件下的建筑市场改革方案研究”。

　　为此“工程建设市场的治理与信息化”国际研讨会于12月7日在清华大学盛大召开，以下是本次会议实录！

　　汪文祥：受大会委托，今天下午由我的来主持本节议题，我叫汪文祥，是国家发改委投资研究所研究员，下午讨论的议题也是我们长期研究的一个问题，也是当前投资领域比较关心的重大议题，就是政府投资和市场监管体制的改革。大家也知道就是在建筑市场当中，现在政府有两重角色，一种是作为监督市场直接的参与者，政府工程项目是重要的供给方；第二作为监管方参与过程。改革开放以来政府在规范作为业主的行为过程当中也做了大量的工作，尤其是2004年推进投资体制改革以来，明确政府投资工程的建设程序、资金链监管、以及现在正在搞的政府投资项目公示制，政府投资项目责任追究机制，所有参与政府投资项目的决策者和执行者全部建立责任追究机制，这是作为业主方政府做的大量工作。

　　监管方面目前政府投资工程监管实际上是分类监管，建立了一系列的制度，比如项目管理方面依托五大管理体制执行：建设项目法人责任制、监审合同管理制、工程质量终身，在建筑市场上依托五大管理制度进行监管。政府推的是2004年以来代建，各地方政府都想了很多办法，有所谓的分散代建、有所有事业单位代建、企业代建。集中管理制主要在一些发达地区的政府投资项目在做，政府的物业项目由一个机构的来体政府代建。

　　在非盈利项目政府采取了BOTD方式吸引社会资本参与投资建设。当前政府工程建设当中出了很多成绩。但是政府投资项目的建设效率不高、管理效率低下、投资效率不高的问题仍然很严重。

　　今天下午参会的工程建设领域的各个方来参与本次会议，现在开始请各位演讲者。发言规则是每人十五分钟。

　　首先请 清华大学建设管理系副教授、主任 邓晓梅女士。

　　邓晓梅：我讲这个题目，只是说有一些初步的思考，因为汪所长光临本地，也想跟他汇报一下，有些班门弄斧，实际上这是汪所长研究的领域。

　　我们观察到政府工程管理在中国是大规模的政府投资项目，是非常典型的投资拉动型的，但是长期以来存在着投资决策不良、投资效率低下、问责不清、公共业主行为不规范、特别是政府工程违法违规现象相对突出。 我们在地方政府监管很多时候是带头违法违规的政府工程，腐败问题比较严重。

　　所以这个工作我们2008年左右就开始做，当时是工程院有一个课题，从全生命周期角度加强监管，当时他们特别关注公共工程的一些问题，所以让我做了一些前期工作，这实际上是我们在当时提出的基本框架。从资金主体、来源、规则、程序方面。

　　首先关于公共工程的实施主题，现在政府从代建制、项目法人制为主要制度，我们感觉到有一个很基本的，如果也有政府自己的责任的机构，代建单位谁来委托他？包括项目法人招标，现在都是发改委系统做发包，但是发改委在发包之后又很难做到全程监督这些市场主体，因为它毕竟是政府监管部门，所以感觉也是存在市场主体角色不太清晰，你究竟是监管者还是业主？我们认为最基本的应该有一个政府的业主机构。定位应该是唯一的政府资产所有者，而且是全生命周期的管理者和公共设施提供者和保障者。

　　他的管理任务包括了投资和资产管理的决策以及建设运营维护，也就是说全生命期的管理，目标是实现使用价值，所有公共资产应该充分把使用价值挖掘出来，公共物业资产可以保值增值，它本身可以用多种方式行使自己的权利，包括自建、代建、租用、购置，什么样的策略最适合他完成自己的使命，他就有权做这样的选择，但是他的行为会受到严格的程序、法律的规范。

　　我们感觉到公共工程、政府投资工程有一个很大的问题，投资常常规模很难控制，建设标准严重超标，没有刚性的规范约束，所以我们提出来一个思路，就是比如某一个级别，比如地方政府，这个城市需要多少个政府的建设活动究竟应该多大规模呢？我们认为可以设立一个公共建设基金的方式，让他的基金的盘子应该是一种常规预算。来源是政府办公用房的资金，这个资金是市场的，辖区内公共设施租金，能够满足城市居民公共服务所需要的设施，这样的租金的预算。有一些公共设施可能没有市场参考的租金，这个可以考25年期的平均成本。基本上是一种全寿命的平均成本，这样一个平均成本实际上包括他自己的维修、大修等等所有预算。这个基金而且政府业主因为他是政府物业持有者，可以对政府物业资产进行运营，收入结余。

　　让政府业主很市场化，他的其他的、比如政府部门是用户来租他的设施，他是租赁物业的提供者，如果他经营效益高，他的公共建设基金的盘子就可以越做越大。如果他的效益低可能就是盘子会入不敷出，就不能完成他的使命。这一块是常规的。

　　当然有一些特殊的项目可以考虑PPP运用私人资金。还有一些特别项目，比如奥运会这种非常规公共设施的需求，可以有特别预算。这样的预算需要使人大逐项批准，而在公共建设基金盘子内运作的话，可以是一揽子的项目整体审批。给他公共业主比较大的经营自主权，因为他也是视做市场主体。

　　在工程采购方面，我们觉得可以通过加强透明采购原则，这个里面包括了项目官员的问责，汪所长刚才谈到的，包括一些反腐败的廉洁公约，以及反腐败公寓，以一种合同手段增大腐败成本，对违标的举报这样的一些制度。这里面我们考虑到有一个什么呢？实际上违标是很难查出的，但如果我们给参与违标的主体一个大棒，从严惩处，另外还要有一个胡萝卜拉他，有一些违标者会主动举报。他的好处是什么呢？如果是违标的企业当中有一家率先来自首或者举报，可能会免于违标的严格的惩罚。

　　而且不一定是企业行为，只要是企业一个员工行为就可以保护企业不受腐败惩罚。把这样的一些利益冲突汇报。

　　还有透明分包，透明分包也就是说招投标的时候，应该要求承包商的投标的时候把它的分包方案一块来投。不是说他把合同拿下来然后才开始政府自己去转包什么的，因为我们在评审的时候，连同分包商一同评审，没有进入这个，投标的时候没有进入的分包商，以后再进来认为是违约行为。

　　还有透明索赔，这个也是在透明国际推荐的一些反腐败措施。

　　很多程序我们感觉到现在中国有一个很大的问题，工程货物采购和咨询服务采购没有把程序上区分开，造成了咨询服务采购质量非常低下，而工程货物采购评标完全没有原则。没有逻辑，因为两个程序完全混在一起的。不展开说了。

　　最重要的是我们建议了一个全生命周期的建设流程。这个流程比目前建设周期有进一步的深化，一个特点是覆盖全生命周期，另外角色流程进行了细化。我们目前的比现在在决策阶段大家可以看到，实际上分成五个阶段从项目建议到战略规划到项目策划到项目评估的分配，前期有这样多的流程。

　　项目建议的时候我们认为需要把公众参与纳入进来，那么就是说所有的用户的部门、注册的公众都可以提出建议，形成一个项目备选库，备选库也是向社会公开，而且公众的建议需求都能够得到及时反馈，为什么要纳入、为什么不能纳入备选，都是有回馈的。

　　在战略规划阶段，我们希望是一个整套的战略规划研究，首先考虑在备选清单里考虑库存的固定资产花钱能不能解决，是一个有限策略，如果不能解决的话，如果是临时的，采用租赁策略，然后是新建设施。以控制新建的欲望。

　　然后提出项目组合，明确优先级，提出滚动式三年期计划，受到公共建设基金规模约束，可以作为一个整体盘子，由人大批准执行。

　　我们提的这些没有经过认真推敲，只是一个大体的思路。

　　策划阶段实际上对建设标准的应用做出一些细化的规定，因为我们也特别做过一个建设标准的研究，要有效控制公共工程，一定是流程化的把建设标准应用进去，如果没有适用的建设标准进入例外程序，例外程序例外目标的价值分析等等，而且策划深度达到设计任务书的深度。国家计委当年用可研报告取代设计任务书，造成设计方案深度等各方面要求不能达到理想。

　　要到这样的深度然后进行公众影响的、公众意见咨询，形成战略规划。然后战略规划有了以后，形成符合战略规划的策略，策划在这个基础上再进行设计方案的评选。也就是把可研过程和方案评选过程紧密结合在一起。对方案评估，我们认为应该分为技术、经济、环境影响、社会影响、历史文化影响，政府资产很多可以作为历史文化遗产传承下去的。在不同的评价应该适用不同的解决方法。

　　它还有实施方案的策划。经过评选设计应该从投融资、采购计划、总进度综合进行实施评估，因为这个实施计划基于设计出来的方案，这样评估深度才能达到理想的要求。那么这里也特别强调采购细化的重要性。而且评估的在前期进行采购计划评估，可以有效减少招投标当中的腐败风险。

　　因为时间关系，我今天介绍就到这里，大体大家知道我们做了什么事，另外政府工程因为是使人民的钱，所以到了施工阶段履约担保非常重要，设计阶段保险的配合，可以和今天上午讲的进行应用。这是公共设施最终的处置，希望有评估，而且结合全寿命期的评价来实现公共工程的效益持续稳固的提升、和建设标准合理化。

　　谢谢大家！