杨遴杰：当前土地管理制度的评价与思考
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
政策是否可行，需要通过其实施的绩效来进行考评。最直接的评价指标就是最初设定的管理目标是否实现。
就土地集约管理的效果而言，各地土地平均产出数据都有了很大的提高，但是考虑到这些年产业自发升级与货币发行过量引发实际通胀较高的因素，最终归因于土地管理带来的产出效率的提高部分能有多少，目前缺乏系统的数据来衡量。
城市土地闲置现象的严重，则成为集约利用效果的一个反例。国家土地督察系统2011年的例行督察发现，43个城市的918个项目存在土地闲置问题，涉及面积8.84万亩。之前的2009年底，国土资源部公布全国闲置的房地产用地超过1万公顷。一方面是大量土地闲置，一方面是各地在通过各类方式违法用地。2012年第一季度，全国发现违法用地行为9462件，涉及土地面积4.8万亩，通过以租代征、小产权房建设等方式违法用地屡见不鲜。可以说，十年来在厉行土地节约、集约化管理方面，局面并没有根本性好转，形势依然严峻。
与严峻的违法用地形势对应的是民众的土地权益无法得到有效保障。违法用地案例中政府违法占绝大多数比例，国土部公布的数据是超过80%.
因此，单纯从绩效来考察，近年来不断加强的土地管理制度却并没有带来管理目标的实现，也没有控制住地方政府对民众土地权益的侵害，由此积累下的社会压力成为必须要考虑的重大社会问题。
这样，我们不得不反思，当前土地管理政策体系效果不彰，即使不断强调更严格，并无趋势也无把握说明，沿着过去的管理思路发展下去，整个管理的绩效会得到彻底改观。必须回到制度本身演进的逻辑和路径是否正确的问题上。
近年来土地管理制度改革的基本逻辑是，土地利用的责任在于地方政府，而地方政府用地不顾节约、集约原则，并凭借自身拥有的强制力，容易侵害到民众的土地权益，所以需要建立一套从上至下的监管机制。因此在制度的发展路径上采用的是制定新政策、设立新部门、应用新技术来实现给定标准、规范行为、加强监管、加大处罚的管理模式。
在这样的模式下，对土地真正富有责任感的变成了最上层的管理部门；地方政府以土地为工具，在意土地的综合产出或对政绩的贡献，而非土地的直接租金收益；除真正竞争获得的土地外，其他各类用地者获得土地的成本较低，无法形成用地成本的内在约束，来提高土地利用效率。而真正期待土地直接收益的土地原权利人，在土地利用过程中，往往由于政策没有给出以其为主体的利用模式，土地只能由政府获得并供应，自身无法参与到价格谈判中。
换一个思路，要想真正提高效率，必须建立起以地价作为一种真正内在制约因素促进用地者高效利用土地的机制。由地方政府来供应土地显然无法实现此目标，必须由只期待土地能按照市场价格获得回报的主体(也就是土地的现有权利人)来供应土地。由他们而非地方政府供应土地，才能从根本上避免土地作为政绩工具的现象，实现土地的市场价格，体现其财产权利的功能。
