杨遴杰：提高农民在土地增值收益中分配比例的路径选择
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
不管是作为“三农”问题中保护农民权益的关键议题，还是由征地带来的众多官民冲突案例与大量上访现象，社会各界都认识到对现有征地制度进行改革迫在眉睫。由于缺乏明确的改革方向，改革进程差强人意，从2009年开始的《土地管理法》修订，即使明确征地制度改革是其主要内容，但三年来并无实质进展。
正在召开的中国共产党十八大，在其报告中对征地制度提出的改革思路是：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”让农民尽可能地从土地征收和利用方式的改变中获得更多的收益，而不是在现代化、城市化过程中被抛离，这也恰恰与前些年内不断提高征地补偿标准、强调给予农民社保和住房保障、拓展再就业机会等措施体现出的内在逻辑是一致的。但是要推动更根本性的改革，此思路还显得偏抽象，落实下去还需更加细化。
要把“提高农民在土地增值收益中的分配比例”的措施具体化，有三种可能的方式，一是征地范围不变，提高征地补偿标准；二是征地范围不变，让农民参与增值收益分成；三是缩小征地范围，农民自主流转土地。
第一种方式是这些年各地一直在探索的，主要从提高征地补偿标准、多渠道落实征地补偿费用、拓展补偿安置途径、推进被征地农民社会保障工作等方面考虑。国土资源部2010年发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》将各地经验加以总结并要求各地照此实施。如能确实做到，地方政府无疑要为被征地农民进行全方位的补偿，农民收益比例自然提高。但这种方式存在一个重大的逻辑缺陷：由于全部城市规划圈内的土地只能由政府征收，作为垄断获得土地的一方，政府不论是理论上还是现实中，都倾向于获得更多收益；而另一方面它又拥有很大的强制力；要它自觉地向农民支付更高的补偿标准，似乎缺乏一个制衡力量来实现这一目标。在现实中看到的往往是：富裕地方更愿意提高征地补偿标准，财政能力欠缺的地区会通过强制力来要求农民接受打了折扣的补偿；土地市场好的时候，政府收益高，提高点补偿也能接受，土地市场冷下来，政府自身收益降低，其他支出都捉襟见肘，补偿标准自然也无法按高标准来。如果不能确保执行力，还是“政令出不了中南海”，这种方式的最终效果并不乐观。
第二种方式是不缩小征地范围，农民不是在失去土地的时候获得一次性固定补偿，而是在未来的土地增值收益中获得一个比例的补偿。这种按比例的补偿可能是土地出让的纯收益中分一个比例，这很好地解决了很多被征地农民“几万块征走我的地，卖了几百万”的疑惑；也可以是在未来的城市建设中分配一定比例的实体物业给农民，由其转让或者出租来获利。前一种做法在城市存量土地进入市场的各种创新中已经有不少类似案例，比如武汉土地储备中的“交易许可”制与东莞处置闲置工业用地的托管方式；后一种做法则在深圳过去的城中村改造中已经实现。这种做法需要解决的是那些被征用作为公共用途的土地如何让农民参与土地增值收益分配，这就不能就单个地块来设计。
至于缩小征地范围的方式，其实在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就已经明确提出：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”文中之意应该是认为经营性建设用地不再纳入征收范围，那么自然就应该有原来的土地权益人来决定土地供应的方式，对象，价格。如果实现这一点，土地市场结构、价格形成机制、农村土地管理都必须进行全面调整。可以说，缩小征地范围会带来土地管理制度的全面变革，是真正的土地管理制度改革的关键点，而农民或农村集体掌握了真正的财产处置权，其获得的收益自然有保障。广东的“三旧改造”与深圳的“城市更新”虽然都有集体土地国有化的过程，但也都体现了集体自主决定土地收益的内容，可算是当前在此方向上的一种突破。由于有了经营性建设用地形成的市场作为参照系，政府征地部分也会要给予被征地农民更多收益。
总结来看，要提高被征地农民在土地增值收益中的分配比例，单纯靠提高征地补偿标准需要靠地方政府的自觉性与层层监督，难以保证实施效率；逐步从向农民参与增值收益的比例分配转变，并慢慢过渡到缩小征地范围，农民自主掌握土地增值收益，应该成为未来的发展方向。与此对应，不论走到哪一步，土地产权的清晰化、加强司法对产权与收益的保护，都是必须要做好的制度准备。
