杨遴杰：政府稳赚不赔的限溢价率供地政策
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
房地产市场最近暗流涌动。虽然被限购硬性压制住，但是在前一波降息、降存款准备金率和银行调整优惠政策的利好政策推动之下，房价出现了轻微反弹。资金压力稍缓后的开发商似乎对拿地的兴趣完全恢复，土地市场高价拿地的现象时有发生。土地价格走高可能刺激整个房地产市场的热情，与调控大局明显违背。地方政府一方面好不容易迎来了出地的好时机，终于能缓解财政紧张局面，另一方面又不能完全背离中央的调控要求，怎么办？
杭州市给出了两难之下的应对之策。杭州市国土资源局近日出台的《关于贯彻国土资电发[2012]87号文件有关事宜的通知》规定，土地拍卖溢价率上限为49%，达到后立即锁定地价，各方竞投配建保障性住房和安置用房面积，配建最高比例者获得土地使用权。
为什么确定溢价率上限为49%，还要从7月19日国土资源部、住房和城乡建设部发布的《进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》(国土资电发[2012]87号文件)中寻找答案。该文件规定：对预判成交价创历史总价最高，或单价最高，或溢价率超过50%的房地产用地，要及时调整出让方案，采用“限房价、竞地价”或配建保障房、公共设施等办法出让土地。据此文件，杭州选择比50%稍微低一点的溢价率上限，是更为稳妥的做法。这做法其实之前也有，在该“紧急通知”出台前几天，北京万柳地王恰恰是在触及价格上限后，通过327轮配建回购房面积竞争才确定土地竞得者。
各方对此限制溢价率的做法评价不一，有褒奖者认为此项要求既能避免地王出现又解决了保障房建设任务，有批评者则认为这只是在做数字游戏，只需提高起始价即可避免溢价过高的情况出现。此政策出台到底是何目的？似乎以上两种解释都不全面。
首先，这种出让土地方式，并不能避免实质上地价过高的现象，一定意义上它确实是数字游戏。设定溢价上限，总价是被限定住了，但是开发商卖房子的时候卖的是房屋的单价，土地总价限定后，竞争保障房面积，等于是让开发商可售的住房面积在减少，从而分摊出的楼面地价会高出很多，最终房价攀升是必然的结果。
这种算法，等于是分子不动，减小分母，却还想拿总价除以全部建设面积来让外界觉得地价不高。可就像万柳地块最终竞争结果一出来，各家媒体第一时间就算出了实际的楼面地价，“地王”名头躲也躲不开。
其次，地方政府并不会用抬高起拍价的数字游戏来绕过关于溢价率限制的上级规定。认为地方政府可以抬高起拍价，是对其出台此规定的一石两鸟意图不够了解。地方政府一方面要避免地价太高引起高层注意，担上不维护宏观调控成果的责任，因此要给定上限；另一方面又要完成保障房建设任务，则可通过其掌握的土地垄断供应权迫使开发商之间竞争，替政府建设更多保障房。
如此操作，地方政府方面全然不需考虑土地、资金和建造问题，就可以完成或者至少是部分完成保障房建设任务。地方政府除避开出地王的直接责任之外，本身的收益也并无损失。直观来看，地价上的竞争被终止，地价收益似乎受了损失，但是这部分损失又会在竞得者承担的保障房建造的成本部分得以弥补，毕竟如果开发商不竞保障房而直接竞地价，地方政府要从地价款中拨出钱来建保障房。里里外外，政府收益不会差太多，本来建设保障房是政府的义务性工作，现在能全甩出去给开发商来干。在这样合算的操作下，政府不仅不会故意抬高起拍价，甚至愿意降低起拍价。
算起来，地方政府的最佳选择无疑如此，名义的总价、单价和溢价率都可以满足上面的要求，而且在给定的政策范围内，把保障房任务给分出去了。但这是一个零和博弈，一方得到收益，另一方要受损。对于开发商来说，除了要建缩了面积的商品房，还要承担保障房建设任务；如果为了拿地，竞拍时报了很高的保障房比例，那么在后期为了降低成本，开发商可能会尽量减少保障房的建设成本。除了可能带来建造质量问题外，同一个地块上盖两种不同性质的房子，到时候的产权分割、施工管理、物业管理都变得更复杂，社会成本无疑是提高了的。但是这些成本都不由出让土地的政府来承担，而是开发商和整个社会来承担。
回过头来看，这是怎样一种政策“创新”？地方政府的保障房建设义务转嫁了，建造成本也转移给了开发商，政府无疑稳赚不赔；开发商出的地价款是减少了，但是加上保障房建设的成本，总成本不见得减少。对于社会来说，房屋产权类型的复杂化，以及其他后续管理成本的增加，都无疑增加了社会的总成本。
这样的制度之所以能运行起来，之所以开发商也不得不在这样扭曲的制度下来参与竞地，根本原因在于政府是唯一的土地供应者。
但是，如果任由这样的政策出台，并且不断扩大其范围，社会的运行成本会越来越高，整个社会运行的效率会降低。政策制定者不要再单纯由自身的方便来考虑如何出台政策，而要从整个社会的成本与效率考虑，出台真正具有改革价值的政策。
