杨遴杰：土地违法为何屡禁不止
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
前几年,国土部推行一种"天上看、地上管、网上查"的立体监管模式，主要依赖卫星影像来识别违法用地，再通过对违法地块进行处罚来控制土地违法现象。不过，道高一尺魔高一丈，各地想的法子不少，有在屋顶种树种草的，有在超级大棚里盖别墅的，还有在需要复垦的废弃矿山地块上刷绿漆的。我在北大时候的一位老师有一次感叹屋顶种树的新闻，说现在的人们注重环境，知道在城市里添绿了。我都不好意思提醒她老人家，这些屋顶种树的房子到底是在城内，还是在城市边缘。
只是卫片执法和过去的管理措施一样，并没有立竿见影的效果，我国的土地违法案件并没有减少。不过还真有地方在田里立起一个竿来管理土地，到一些地方去会发现，基本农田里竖着一根竿子，十几米高，头上是一个可以水平360度、垂直90度旋转，26倍变焦的视频摄像头，外加太阳能供电设备和无线通讯平台，这就是最新的视频监控方式。国土部去年就提出要探索建立全国基本农田视频监控网，按照某个试点地区的经验，3.5万一套的设备监控7平方公里（1.05万亩）基本农田，匡算一下全国15亿亩基本农田，总投资大概要50亿。这么大一个蛋糕做出来，参与其中的科技公司无疑是高兴的，只是财政支出这笔钱，效果不彰，谁来承担责任？再说，这样的设备孤零零的放在地里，别说有人故意破坏，就是一些闲人为了好玩，晚上拿根竹竿或者弹弓打着玩，找人都找不到。
实际上，效果一定会是不彰的。土地违法猖獗，瓶颈并不在于不能发现违法现象，现在网络披露、电话举报、卫片扫描，加上地方执法单位的巡查，违法用地的信息很容易获得。先不说小的地块，这些年来国土部只批准了十来个高尔夫球场项目，但是全国大致有超过六百个各式高尔夫球场，这么大地块的违规行为在卫片下是无法遁形的。土地违法无法遏制，关键在于违法主体权利过大，以及对违法行为的处理与执行。从国土部查处的各类违法案例来看，违法面积大、行为恶劣的都是地方政府。在司法不独立的情况下，民众缺乏手段来抵抗政府的违法占地行为，《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》出台后，强拆引起的血案不见减少，就在于司法不能起到保护民众权利的作用。而且即使违法情况被获知，还得要地方来执行对违法责任人的处置。违法案例大多都是为了地方要落地的项目而违法，要地方政府查处责任人，无异于要一个人左手砍右手，真查处了，以后还有谁愿意帮着干活。最后的结果往往是临时给个处分，事后调到更重要的岗位，甚至升职使用。
在获得违法信息上投这么大成本，是跑偏了方向。要根本扭转土地违泛滥局面，还需要在制度上下功夫，一是司法体系要保护民众土地权利不受侵害，让违法行为无法开始；二是对违法行为实施到位的惩罚，惩前毖后。制度改变的收益是巨大的，中国土地制度改革最成功的是联产承包制的实施。在承包制之前，村干部早上敲钟大家下地干活，晚上敲钟回家吃饭，虽然技术含量低，但是也是全程监督人们干活，结果是人人都吃不饱。联产承包制后，“交够国家的，留够集体的，剩下的是自己的”，一目了然的剩余分配办法，立马呼唤出巨大的增产来。土地违法问题上，构建切实保护权利与处置违法的制度，才是正道。
有人说，利用高科技手段构建一整套监控手段，是在建立“智慧国土”。个人认为，如果这也算智慧，只能证明我们的学习能力太差。改革开放到今天的经验充分表明，技术好学，容易学，真正艰难的恰恰在制度层面的进步，而真正的智慧恰恰是制度上革新的能力。还是那句话：技术的进步解决不了制度缺陷的问题。有了制度的进步，这种不必要的高科技监控手段的投入反而可以省下来。没有制度改进，再高的科技手段还是竹篮打水。
