杨遴杰：农房确权困局难解
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
中国的离婚率逐年升高，似乎有地方政府出台的一些政策的功劳。留意各路消息，经常会看到人们在某个征地拆迁政策出台后很高兴地去离婚的消息，比如最近贵州省贵阳市云岩区出台了当地农房确权实施细则，规定每户农民只能确权240平方米的房屋面积，导致许多超面积的农户扎堆离婚，八九十岁的老人家也不甘落后。离婚的原因很清晰，把户分小了，可以扩大确权面积，以后在拆迁安置中可以获得更多补偿，和其他的离婚多纠结于家庭内争财产不同，这样的离婚等于是从外边往家庭内挣财产。
必须承认，农民这种离婚行为没有违反任何的法律与政策。此时把对问题的产生归咎于农民误读政策，或者人们唯利是图，婚姻可以当利益交换，是不公平的。农民可以说，夫妻感情没变化，确权完毕复婚就好。尴尬的是政府在此事中的角色，作为婚姻关系的法定确认者，以及作为社会公序良俗的维护者，政府却出台让人们以破坏婚姻关系——至少是形式上的破坏，来获得利益，实质上扮演的是诱使人们把婚姻作为获得利益工具的破坏性角色。
这就不得不问一句，为什么作为农民财产权利的房屋，其确权要和户联系起来，而不是直接且仅仅针对需要确权的房屋。类似的情况在城里也有，很多地方在旧城改造时，为了彰显人性化要求每户至少补偿一套以上的住房，结果又是一轮离婚热潮。可以看到，所有的按户来确权或补偿的规定，都不是纯粹的市场行为，其中一方必然是政府。
回到农房确权问题，政府为什么不按照农民实际住房面积来确权。最直接的答案是，农民的住房超标，很多都是违规超标建设的，所以要按照政府给定的标准来确权。可是农民也可能要反驳一下，很多地方没有乡村规划，更早些时候也没有房屋面积标准，加上房屋可以继承以及其他原因，房屋面积超过政府确权时规定标准的家庭不在少数，且并不是有意违法多建。而且城里人有钱了可以多买几套房子，住多大也没关系，农户为何就要有面积限制呢？现在限购了城市人也通过离婚的方式绕过政策多买几套房，农房是农民一辈子最大的财产，为了尽可能地保护自己现有的财产，以及为未来补偿时争取更多的安置面积，离婚也也是不得已的选择。
地方政府规定户均面积是因为拆迁安置时政府补偿主要考虑的是住房面积大小，农户按现状确权则政府未来负担会太重。但是现在农户通过分户确权的方式扩大确权面积，起到的和按实际面积确权差不多的效果，因为儿女离婚不够，连老人家都来离婚确保家里的现有房屋面积都能算进合法面积内来。在离婚招数破解之下，当初的政策效果等于基本没有。
其他国家拆迁时候似乎不存在这个问题，补偿主要考虑土地价值，参照市场价格来补偿，这是大头，然后再考虑房屋成本。再有额外的要求，就单独谈，谈不拢，走司法渠道。我国的差别是，司法渠道往往走不通，很多地方不受理此类官司。另外我国似乎不太考虑土地价值，在拆迁时候都是按房屋面积来补，《国有土地上房屋征收与补偿条例》里通篇没提到被征收的房屋所占土地的价值与补偿，都用房屋的面积来计算补偿。城里的房屋不算土地价值还可以考虑，因为规定了补偿“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，住楼房的补楼房，住别墅的补别墅市场价格。但农村往往是住院子的，被征收后就基本是上楼去，忽略土地价值补偿走房屋面积补偿的方式对政府比较有利。
我国不考虑宅基地的土地价值补偿也有其历史原因，农民的宅基地获得是一种福利性质的，只要有集体成员的身份就可以免费获得。房子是自己出钱盖的，地是集体给的福利，所有补房子不补地，有其合理性。但是《物权法》将宅基地使用权纳入物权范围，要获得对方物权是需要付出补偿的。另外，温家宝总理在今年一月的《求是》上发文提出：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。”
这样来看，在农房确权难题之外，还隐藏着宅基地确权问题，实质是福利性质得到的宅基地是否能真正按照农民财产权利的内涵得到补偿。大家都知道房屋真正有价值的部分不是砖头瓦片，而是其所占的土地。地方征地拆迁也不是要砖头瓦片，而是要发展所需的土地。宅基地确权和补偿问题不解决，用农民房屋的确权和补偿来替代，照样解决不了问题，还会引起一堆社会难题。当然，如果回归到真正核心的宅基地问题，问题同样存在。以往忽略产权制度的建立与管理，今天就不得不面对短期内解决众多历史遗留问题的困局。要有所突破，非要有当年城市公房制度改革的决心和勇气不可，这又是一篇大文章。
