杨遴杰：盘活工业存量用地宜多尝试利益引导
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
10月9日<国土资源报>
最近在沿海地区调研，发现工业用地的二次开发成为地方普遍关注的话题。随着执法力度不断加大，用地指标限制作用愈加明显，东部发达地区更是出现由于无法满足占补平衡要求，即使有指标也没法用的现象，增量不足之下，存量挖潜成为必然选择。
近年来，一些地方出台了推动工业用地再开发、再利用的政策。不考虑“退二进三”等改变土地用途的情况，需要二次利用的工业用地可以大致分为三类：并未投入使用的闲置土地；已使用且投资者希望进一步提高使用效率的土地；企业生命周期结束而使用权年期未到的土地。
对前两种情况，各地采取的方式基本一致，前者按《闲置土地处置办法》操作，后者提高容积率免收补缴的出让金。差异点体现在第三种情况。有的地方采取市场化方式，允许厂商在符合产业和环保等要求下自行招商，转让出租都可；有的地方采取行政化方式，要求被政府收购后由政府再行招商。
有城市管得更宽，收购范围超越了已停产企业，把正在生产的企业也纳入其中。该市对工业用地实施淘汰机制，存量工业用地达不到该市产业用地指南标准的，就视为低效工业用地，可由土地储备机构协议收购后再利用。
实现土地节约集约利用是我国当前土地管理工作的核心目标，但实现目标有很多种方式，有合情合理合法的方式，也有高举大旗而泥沙俱下的方式。上述某市的这种方式就属于后者，对早就投入生产的企业套用后来制定的标准，本身就不符合“法不溯及既往”的原则，而且即使企业没有符合政府出台的用地标准，也要尊重企业拥有的土地使用权，作为物权岂能因为物的利用效率而被强制剥夺？
比以上做法更不可取的是个别地方政府的隐性行为。一些正在生产、但是被界定为低端产业、不符合本地产业发展方向的企业，不愿意搬迁怎么办？有地方官员说政府拥有的手段多得很，今天查环保，明天查税务，后天查卫生，总有办法抓到问题，即使没什么大问题，三天两头查也把企业折腾够呛。这与有的地方拆迁中出现的断电、断水、放蛇的黑社会手段已经差不多了。
不管是对已停产的企业也好，还是当前利用效率不高的企业也好，他们的存量工业用地难道除了强制被收购外，就没有更好的处理方式了吗？其实是有的。根本上，二次开发是一块地从低效向高效利用转变，其土地价值会有升值，关键是如何在各个主体之间分配这个升值，使各主体获得自身满意的收益而愿意自觉参与此转变过程。很多地方政府腾退旧企业，只是为了继续低价招商其认为的高端企业，土地价值无法显现，在没有地价升值的情况下，就只能采取一些强制措施要求原用地者退出土地。不考虑其实际效果，这种做法对物权的轻视、对市场秩序的破坏以及带来的交易成本，都是不可低估的。
如何合理分配土地增值收益，一是要用市场化原则来配置土地资源，二次利用需求强烈的地方，其实已具备高工业地价的条件，就要充分利用这一点来创造土地再利用的升值，以此收益来推动整个用地转换过程。二是政府要以土地集约利用为自身的利益和目标取向，把更多增值收益分配给原土地权利人。
大约五六年前，东莞处置闲置工业用地中的托管方式，其实就是一个二次利用的成功案例，约定一个补偿底价，新招商的土地价值超过底价的增值部分，政府和原土地权利人按照一定比例分成。这种做法可以用在闲置土地上，也可以用在所有存量工业用地乃至所有存量土地盘活上。
