新视野 新规划 2016第四届清华同衡学术周

提要:“2016清华同衡第四届学术周”活动于5月9日-13日在北京清华同衡规划设计研究院隆重举行。本届学术周以“新视野-新规划:管理与实施下的城市规划”为主题,齐聚院内外专家学者,围绕新形势下城市规划行业的发展趋势和变革方向,开展一年一度的学术研讨活动。活动集合“家国天下”共同理想及专业认同的热点话题,共同搭建美好人居建设平台,促进我国人居环境产业的发展。

中国土地勘测规划院院长助理 孙雪东

 孙雪东:首先非常高兴参加这个学术周,热烈祝贺学术周开幕。今天汇报的题目是改革创新城乡规划体系,促进绿色协调共享发展。

  今天的主题是“家国天下”,我想围绕我们国家的国土空间开发保护的现实和困境对我们的家国有一个简单的了解。再介绍一下我们国家城乡空间规划变革的趋势,如何顺应这个趋势放眼长远科学规划。

  一、国土空间开发保护的现实和困境。分为两方面,现实情况是这样的,改革开放30多年来我们以相对紧缺资源库存支撑了30多年高速增长,这是我国GDP城镇化水平的情况。土地出让收入情况、土地利用情况。目前我国建设用地,也就是开发强度大概是4%左右,比美国同样国土面积差不多的国家,美国比我们高大概0.5个百分点。美国的人口是我们的1/4。应该说这30多年是我们国土空间开发利用变化最剧烈的一个时期,也是人口迁徙最大的一个时期。

  2、以占世界10%的耕地,养育了世界19%的人口。当然这是以消耗占世界20%以上的化肥为代价的。

  3、区域和城乡发展协调性有所提高。我们国家的城乡收入比在07年达到高点,大概是3.3:1,到去年下降为2.7:1。

  4、能源资源节约和生态环境保护取得重要变化。但是整个生态环境恶化的趋势尚未得到扭转,可能还要持续一段时间。

  5、国土空间开发保护的困境。

  1、国土基础设施框架初步形成。

  在这些成绩的基本面的背后,我们面临八个方面的困境,主要从国土空间、开发保护角度来讲。

  困境1、自然资源禀赋强约束。主要表现资源供需矛盾巨大,而且这个矛盾还在加大。去年我们GDP10.4万亿美元,我们消耗了世界上大概半数能源整个资源。相当于八个新加坡的大小,这是当前粗钢50%,水泥58%。

  美国最好,高于世界平均水平,中国是世界平均水平2倍多,欧盟最好,20%GDP贡献11%的碳排放。欧盟不断提出要联系我们的航空航班增收碳税。这是我们国家的自然资源禀赋约束的这条线,我们主要的人口和生产活动都集中在东南半岛,这种状况短期不会改变。这是缺水状况评价,大家看到整个华北和西北地区缺水极为严重。正因为此,中央要求北京市主动提出来要以水定城、以水定产、以水定人,以水定产。这也是一个规划抉择,这是开发强度,这是我们的建设用地。京津冀到长江中游地区,整个华北平原,开发强度面临普遍过高的问题。

  困境2、各行各业各地竞相用地矛盾加剧,随着经济社会发展,人们对空间的需求相应会增加,从事土地规划工作,难道中国人就不能住一个小一点的有天有地的别墅吗。我们分析一下中国的资源禀赋不行,虽然大家都有这样的想法,人们都希望居住在绿树环抱的郊外,这是洛杉矶的一个郊外山庄,这是独栋别墅非常的宜居。这个是工作密度,就业程度高的城市。到充满异国情调的地方去渡假,这一当今十几亿所谓进入发达国家序列人们享受的生活。中国人也有这样的理想,但是中国目前的资源禀赋和人口的背景下,短期内很难实现。除非大家想到西北或者是东北的地方,大家说能不能住别墅?我看可以,大家未必愿意去这些地方。

  同时随着经济社会发展,我们对生态用地的需求也持续的增加。很多地方都要是建大量的休闲空间,开采空间,建立绿色公园等等,这个需求非常的旺盛。

  困境3、建设用地低效率利用,土地城镇化快于人口城镇化。这个图表清晰反映了这个现实,2007年以来每年进城人口两千万人左右但是近些年来我们城镇用地的增加,两倍于城镇人口的增加。突出反映我们的城市用地的问题,和大家的直观感受是一致的。这是京津冀和珠三角扩大了四到五倍。

  这是基础设施的情况,去年我们的高速公路达到12.3万公里,国家规划的是10.8万公里,国土部有一个共识,我们占了国土面积4.8万,但是地方在建和已建未来超过19万。这不是浪费的问题,将来可能会拆除。由于各种各样的驱动,这是我一直比较推崇的英国A级公路,高速公路最大的问题不在于占地,对国土空间造成严重的分割,使得我们土地利用,我们城市宜居,生物多样性等等带来无穷无尽的后患。高速公路绝不是越多越好。

  困境4、部分地区开发强度过高。规划界基本公认了,大的区域开发强度一般不要超过20%。我们羡慕西欧人生活,他们是在3%和20%之间。中国很多城市群地区,很多大城市,他们的开发程度也是惊人,这种状况还在持续。

  困境5、城乡发展不平衡。反映城乡之间用地水平比例过大,3.5:6.5。人们需要有大间,又得不到,这些问题的背后是我们规划建设的理念方针和方法。与此同时城镇建设用地人均118平方米,农村317平方米,超出我们工人的100平方米,宽松宜居。目前面临的情况就是这样,与此同时从区域向北京看,普遍特大城市人口压力大,存在过载情况。中小城市,小城镇数量多,但是前景发挥不够,没有特色。不能像德国小城镇一样吸引我们大量哪怕是中等水平的人口。无论是大中小城市,都有这样那样的城市病,脏乱无序,人文特色内涵不够。总书记批评的千城一面。

  5、城乡发展不平衡。这是我拍的照片,不是在丑化,而是现实。

  6、城市内部用地比例失衡。一定阶段内工业用地偏高一点是正常的。很多城市超过了40%,这个过程也是困难的。我们普遍存在建设用地偏多,生态用偏少。没有多少城市达到了规划设计的目标。道路过宽、密度偏低,中央城市工作会议提出来提高道路面积比例很有针对性的。同时公共服务空间不足,土地混合利用功能弱。这是拥挤破旧老城区,这是高大上的新城区,著名鄂尔多斯的康巴什新城,有的专家概括为只有天上才能看到的景色。有一个专题就是鄂尔多斯的康巴什新城总规的评估。

  困境7、依赖土地融资推进城镇建设的方式不可持续。2014年达到高点,占到全国财政收入32%,去年开始进入下行通道。

  困境8、掠夺式开发和环境破坏严重。很多之城市群大气污染严重,京津冀和长三角华北区都面临不少土壤重金属的污染。

  针对这些国土开发困境,我想介绍一下这两年来我们做的一些工作和未来城乡空间规划变革的趋势。

  我梳理了一下,从国外的空间规划体系来讲,有六类。今天我想简单介绍一下四类,另外两类是发展中国家的模式不成熟,另外一个是前东欧苏联体系的规划,大家在座年龄长一点就知道,我主要从发达国家的四个体系做一个梳理。

  第一是英国,英国的规划体系比较简洁。体现出中央集权和政府主导的体系。对应法律架构完善,英国体系既体现了自上而下行政主导,又非常简洁明了,是非常高效的空间规划体。

  国外的规划都有很多图片,好的规划有的专家讲可能就是这么厚的文字,不见一张图。规划本身是另一个策略,不一定通过图片的方式展现。

  第二个空间规划是德国,德国空间规划体系分为三层,呈金字塔型,越往下它的规划的内容越多。我们的专项规划等等,它最大的特点就是各类规划之间是协调,能够满足于德国可持续发展。这也充分了反映了得德意志民族理性思维的特点。第三是美国的规划体系,是地方自治为主,地方主导权比较重的国家,没有形成一个完整自下而上的规划。表现自由、分散、缺乏高层统筹。主要体现在州和地区层面。这跟美国的建国模式和开发模式有很大的关系。地方政府对其他方面不是很关注,它的规划虽然是地方主导,不是说美国的规划没有问题,也有很多美国的规划在回顾和反思,美国的规划模式最大的毛病就是对土地资源占用过多,对能源消耗过多,建立在小汽车上的国家。他们的消费量是西欧4到5倍。追根溯源,这是跟它的规划模式密切相关。

  最后一个规划体系是日本,日本比较复杂,四级政府,每级政府有若干个规划。呈网络层的规划。和中国很像,我们规划很多,同一层面80多个。与我们国家不同,日本有良好的法律保障,它的运行是良好的。同样是网络层的规划,比较烦琐的体现自下而上的规划,日本的规划运行也是值得我们借鉴。借鉴中央集权国家控制自上而下,至少在未来相当长一段时期直到适当的时候,20、30年之后,我们可以把这个规划更多的交还给地方政府。

  再看一下我们国家现行的空间规划体系,空间规划有关的有80多种,只多不少。各类空间规划各有侧重,平行交叉。今天举五个主要的规划,咱们进行一些梳理。

  主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划、环境保护规划。

  土地规划、城乡规划和环境保护规划都有法律依据,其他都有相应的政策文件做支撑。

  从编制体系来讲,规划期限比较长,主体功能区和其他几个规划都是针对不同的问题做了不同的安排。规划期限各有不同。这个表上能够清楚看出来,只有城乡规划系列和土地利用规划系列是实现了五级政府、五级规划全覆盖的五级规划,其他三个没有。因为按照规定,主体功能区规划只能编到省一级,做了一些划分。

  这五个规划,从规划目标和核心内容和规划范围,调控对象和用地规模和管制工具上都有不同。土地利用规划要通过指标控制的办法,控制建设用地总量。大家编制城市规划的时候很费劲,这是一种国家意志的体现。我们说城乡规划更多是反映地方,随着新常态也略有下降,我们进入存量规划时代,存量规划是可以收费的。背后也反映了不同的规划时期,不同的特点。

  我说土地利用规划更多体现国家意志的规划,它是通过什么途径来实现的呢?他把全部土地分为农用地、建设用地、未利用地。通过一系列的制度设计和审批管理和土地执法、土地督查,严格控制农用地转为建设用地。积极鼓励建设用地各种情况下复垦为农用地。生态优先情况下,适当的鼓励,利用一些未利用地开发为农用地。比如说建设用地上山,都是源于这样一些理念。这是土地利用规划管制中一个最好的体现,也是管制的一个载体。在此基础上通过一系列的行之有效的制度设计来保障这个规划有效实施。

  大家可能说你们的规划实施刚性很好,城市规划老是被改来改去,我想没有什么好坏,只是这个规划背后所表现的意志。我说城市规划和土地规划有不协调、不衔接是正常。因为背后反映不同的主体的诉求,正因为这样一个情况,两者如何很好的协调起来,我们很好的兼顾当前,这是我们最希望看到的规划改革的结果。

  第三方面介绍一下“多规合一”的进展。第一是28个试点,北大的林坚教授认为规划冲突的焦点在于争夺土地发展权的权力。大家还是站在一个立场上,不是因为不同的技术路线和标准有这样那样的差别。实际上反映到现实当中,那个地方也没有影响它的发展,也没有过多给耕地有流失。

  “多规合一”目前已经完成,正在总提炼阶段。来看有一种空间发展模式,还有总体的模式,无论哪一种模式,我们认为城乡规划与土地利用规划合一是重点。地方实践是这两个规划合一上下很大功夫。其他的规划相对来说交集比较少,矛盾不是那么多。

  国土部牵头试点来看,这种规划一个数据平台,一套方法规范,一套制度建设。从专家学者意见来看,对“多规合一”还有这样那样一些局限,我觉得也都有一定的道理。比如说没有突破现有规划体制的束缚。将来这些空间规划都没了,我们到底要提供什么,恐怕现在还没有一个全新的说法。现有“多规合一”的试点还缺乏法律的依据,可能是一个阶段性、过渡性的成果。现在的规划仍然还是一个扩展性的规划,包括我们的试点,广东佛山南海区,建设用地已经超过51%,仍然希望在增加几万亩建设用地,我看一汽大众没有必要放在我这,放到其他地方更好。这一轮试点下来,公众参与渠道仍然匮乏,我们没有找到更好的办法。有的专家学者对“多规合一”貌合神离,和刚才讲的难,难,难,可能都是殊途同归。

  未来方向已经明确,我们几个部门也是共识的。有六个,第一强化空间用途管制,我刚才介绍了我们值得借鉴几个空间规划体系,从他们的经验来看,无论是空间规划体系如何改革,以用户管制为核心的空间管控制度一定会被完善。

  以主体功能区为主,将来的空间规划没有了,这是我们一个基本的理解。

  第三统一空间规划编制,实现规划全覆盖。未来空间规划三级,国家级、省级、市,县里不再编空间规划了。对空间规划做了定位,是国家空间发展的指南和可持续发展的空间蓝图,是各类开发建设的基本依据。这个定位我们也基本到位了。

  将来空间规划,加上控规和详规为补充,将来没有环境保护规划、土地空间利用规划,还要加上城市设计。整体我们还不够,考虑到前面我们讲的城市规划设计面临的问题,地下空间和海绵城市可能会放在专项规划的序列里,我们从总体规划序列里就实现了受空间规划的合一和全覆盖。

  第四统一技术标准。包括土地分类标准,三生空间的划分。明确好开发便捷和保护便捷,对城市空间做好统筹规划。

  五、创新编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序。要鼓励当地居民对规划进行监督。

  六、探索合一的规划管理体制。在有条件的城市探索两个部门合一,两图合一。我个人觉得效果是好。不空间规划如何改革,核心是要形成一本规划,一张蓝图。

  第四方面我想汇报一下未来城乡规划变革趋势。我们认为这两年来有三个方面变化值得我们关注。第一从四化同步到五化协同。突出表现在这么几个,一个是农业现代化,目前我们耕地在规模经营比例超过30%,平原地区接近百分之百。这个变化带来人民居住变化、生活方式变化和城镇化模式变化,是过去几千年来没有的,未来这种变化仍然会大量的发生。我们的变化应该对此给予足够的重视,规划不仅仅是满足农民在这样一个巨大的变化当中的追求,更要作出引领。通过大家相互的过程的交互和互动,相互适合城市化进程统筹规划的模式。

  这是新型城镇化要解决人、地、钱的问题。信息化突出表现在“互联网+”的一些问题,信息化有互联网+,深刻改变着社会。

  四化同步到五化协同,最后一化是绿色化,树立绿水青山就是金山银山理念,撬动绿色发展机制。把绿色写入五化协同当中。四化同步到五化协同是国家治理现代化历史性的转型。他对我们城乡空间规划提出新的更高的要求。

  第二个趋势是国家三大战略,这两年来国家明确京津冀协同发展,长江经济带,一带一路。这是会对我们未来的空间规划产生重要的影响。从京津冀协同发展来看,目前主要的规划都已经编制完成。主要是解决人口过渡集中,水资源匮乏、建设用地粗放和生态环境恶化等问题。应该说京津冀地区是病的最重的一个地区,国家下最大的决心改变。比如说四个以水定,以水定地,以水地人,以水定产,以水定城。

  国家拿出上千万亩的耕地,希望对生态环境改善有一些正面的影响。这些措施如果到位,包括坚持一段时间,我想PM2.5整个华北地区的情况会有一些改观。这长江经济带,涉及11个省市,人口GDP超过全国40%。除了长三角之外,还有长江中游,这是中国我们认为目前资源环境禀赋相对好的地区,这个地方应该说是中国未来发展的精华。他面临的问题不是那么突出,未来大的生态保护情况下,更好利用好长江水道,实践好省区之间合理的分工和人口分工。更能现比较好的黄金领域开发。

  第三个战略是“一带一路”,从韬光养晦到主动作为的重要构想。这是我们面向新的重要的变革,我想对我们的规划会带来更深的影响。

  第三介绍一下大数据时代对我们的规划。有媒体说大数据是几家垄断机构忽悠政府多花钱一个手段而已。我不这么认为,大数据对我们规划界应该是正面的影响比较多。大数据拓展了规划研究的广度和深度,这是麻省实验室和爱立信合作,识别城市边界及内部空间结构。上面是大湄公河地区,下面是纽约,他通过大数据识别,更加准确,城市哪些系核心商务区、居住区、节点区等等。与我们传统的规划问卷方法要精确很多。

  大数据拓展了规划研究的广度和深度,既可以研究个体,还可以从个体提炼出来群体行为。这个图很有意思,国外雅虎和一家公司做的。叫城市意象图。左边是东京,右边是上海。绿色表示绿地,黄色表示高楼意象。中间绿地是绵延、均匀、城市中心区很多。上海绿地主要集中在中心区,这背后说明什么?上海通过规划建设,最高水平一个城市,尚且如此。我们对于未来上海新一轮城市规划,提出要建设世界城市,还是有很大的差距。我跟上海的同事建议,我们要搞郊野公园,开敞空间,绿色空间开展空间的提供。否则我们黄埔江的海难事故不是偶然。他不是没有正向的因果关系,我们觉得是密切合作。

  所以总的来看,大数据对规划的影响是深远的。目前还刚刚开始。他促进我们的研究片断式转向动态化。由传统粗放型转向精细化转变。兼顾以空间为基与以人为本。全国这么小,无非是一些柱状图、饼状图。整个中部农业区人口在急剧衰退,反映美国的发展态势。我们做规划,空间资源配置,无疑这是非常好的决策。

  这张图同时为我们领导决策提供更加好的支撑,而简单的表达,更直观化一些。

  大数据时代推动我们规划编制方法和管理模式的转型和创新。

  最后我想说针对这些趋势我们如何更好的放眼长远,这里我讲几点。未来发展要有全球化、多样化、社会化、协同化四大趋势。我们提出中国城市发展要面临转型,要转变我们的竞争方式、治理方式、发展方式和合作方式。实现科学发展、以人为本的发展、可持续发展和共赢发展

  有一些规划理念,实行绿色低碳空间布局,能不能短路径出行为目标的土地混合使用,适合行人与自行车使用的地块尺度,以公共交通之可达性水平来确定开发强度。要有一定的超前意识,未来的能源做了很多方案,我们也在做,现在看来我们整体跟进的要慢一些。

  要建设更加亲民城市,有生命力的城市。这是纽约中央公园,我们的中心地是为谁而建立的。我想我们规划界是不是也能梳理出来10到20条正向和负面清单。这是新加坡当年弯弯曲曲小河,建成高楼的新加坡,这是最好的“看得见山、望得见水,记得住乡愁”的地方,这是核心的空间规划的模式。

  最后想对农村我们重视不够,今后要把更多的经济纵深。

  成功四要素,公平法治、市场经济、长远规划、有效执行。我们在座都是做规划,一定要有长远眼光,长远有多远,近代500年以来有四个霸权,每个霸权维持130年。从西班牙到荷兰,打败普鲁士和英国和德国,下一个对手是谁?梁老师是我们规划界的老前辈,从这样的寓意提醒我们,我们搞规划要有长远的眼光规划。

  共同规划建设好我们的美好家园,美丽中国。谢谢大家。

主持人袁牧:感谢李铁先生的报告,对城市发展提出了很多问题,这些问题需要我们做认真深入的思考。接下来我们有请清华大学建筑学院教授、中国城市规划学会副理事长尹稚先生作报告,尹稚先生报告的题目是“价值观·逻辑链·依据集”。

新浪地产
关键词:城市规划  建筑设计  城市设计  

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