新视野 新规划 2016第四届清华同衡学术周

提要:“2016清华同衡第四届学术周”活动于5月9日-13日在北京清华同衡规划设计研究院隆重举行。本届学术周以“新视野-新规划:管理与实施下的城市规划”为主题,齐聚院内外专家学者,围绕新形势下城市规划行业的发展趋势和变革方向,开展一年一度的学术研讨活动。活动集合“家国天下”共同理想及专业认同的热点话题,共同搭建美好人居建设平台,促进我国人居环境产业的发展。

 住建部城乡规划司司长、中国城市规划学会理事 孙安军

  孙安军:非常高兴主办方邀请我参加这次清华同衡的学术周活动,我想针对我们规划编制问题谈点思考。

  规划内涵有政府政策属性,第一个是政府的管理智能;第二是基于可持续发展的理念,以经济、社会、环境的协调发展为目标;第三是以城乡建成环境为对象,以土地及空间利用为核心;第四个就是它是一个编制、实施相结合的一个公共政策的过程。

  刚才石楠会长已经说到这个事,我想要把这个问题结合规划编制再展开一下。

  规划的属性大家可以看到,我们很多学者专家都说了,他是一个涉及多学科的科学,他是一个公共政策,他是一个社会活动。从今天我讲主要是放在对公共政策属性的解读上。

  那么,公共政策是个什么概念呢?也很多,我说这也是有关学者的概念,它是政府依据特定时期的目标,对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。大家特别注意,它是一个行为准则。也就是说我们规划要变成公共政策,不是在画一个空间的图,而是制定一个空间的行为准则。

  本来我这个题目有点显得是伪命题,基于实施的规划,难道我们的规划不基于实施,不是为了实施吗?但是现在恰恰可以看出,我觉得大家社会各界吐槽的往往都说的是规划编制的问题。我们讲规划编制是规划能否有效实施的前提,也是我们说的一张蓝图干到底的关键。当前规划编制的问题从实施角度我们简单归纳三个方面,第一就是科学性问题,现有蓝图有缺陷;第二是多张蓝图不衔接;第三是权威性问题,有了蓝图来坚守。

  现有蓝图有缺陷是什么意思?我们规划编制在制定的过程当中关于实施的结合比较少,较少考虑现状问题,缺少深入调查研究。我们关于规划实施应对手段很少,我举两个片子,是我从地图上下载的。这涉及到我们规划督查案件的查处。第一个右边这张图,这是一个城中村,在我们规划中被规划成了绿地。到了绿地实施的时候,政府没法干。涉及到几百户,大家可以看到整个全部建了。不是不可以做,如果做绿地的话,你想办法怎么解决城中村这批人居住安置问题,你要给人家出路。现在是没有出路,就是强制性的绿地。

  大家也知道,我们现在正在搞棚户区改造,城中村改造,你要改,往哪改,出路的问题导致这个规划无法实施,无法落地。

  第二下面这个图,我们前一阵搞了一个规划的挂牌督办,这里面就是其中一个挂牌督办的案例。为了什么?就是总体规划把我们现在箭头所指的位置划成公共绿地。实际上这本来是一个搞农业大学的试验田。现在教育部有投资,现在这个大学把试验田想改成教学楼、改成实验楼。这么一来我们的总体规划标志为城市的公共绿地,而在大学里它是试验田。就说明我们对现状分析不够,但是一旦把它划成公共绿地,你现在盖实验楼,就是违反规划,就要追究责任,要进行查处。

  最后逼得地方规划局的领导,大学的有关人员都受到了行政处分,警告记过等等。还要逼着大学在旁边再去造一块公共绿地去。很多事情仔细一分析就会觉得我们这个规划编制是有很多的问题的。

  再比如说衔接问题,现在我们层级规划各自为政,我们城市规划来说,城镇体系规划和城市规划,城市总体规划和专项规划,和控制性详细规划之间全部都是不衔接或者是有很多不衔接的地方。各部门、各行业的规划也是不衔接。

  最近我们说中央提出要搞“多规合一”,建立空间规划体系,实际上就是解决这个问题。实际上城市总体规划和土地利用总体规划的差异有面积300多平方公里。规划有这么多,大家都在举起规划的大旗,导致规划之间不衔接。

  有了规划,有了蓝图,也不按规划干,这也是一个例子。湖北某市一个例子,还有压根儿不做规划,我们说城市总体规划应该是城市发展建设的蓝图,按照我们现在的理念。但是有几个城市到现在,2010年总体规划已经到期,现在已经2016年还有总体规划没有报上来的。如果按照规划的要求,我的总体规划,城市详细规划要依据总体规划来执行。城市的土地出让要依据政府规划来进行出让。城市现在搞的土地出让,他所搞的控制详细规划是没有总体规划支撑,是缺少法律依据。这样一来,我们现在一些城市2010年以后所搞各项建设基本上都可以说是违法建设。

  再比如说领导体系问题,新城新区圈地问题,违法建设问题,都是一些问题。

  问题产生的原因非常多,有决策体制、经济社会、实施机制等等方面。我不想展开,我想说从规划编制的角度来看,我们规划的编制还是有问题。没有从技术方案转变为城市的公共政策。我们的规划编制者也没有从技术方案的提供者转变为政府公共政策购买服务的提供者。我们政府现在要购买公共服务,花钱请规划单位做,他并不是简单花钱,他是来购买公共服务,来购买你们提供的公共政策。我们从规划伊始可能把这个问题简单化了,就是简单做一个规划。

  第二步说改革的要求,中央关于规划改革的要求从十八大以后提了很多,这里既有建立空间规划体系的问题,包括“多规合一”的规划理念,包括去年召开的城市工作会,尊重规律,五个统筹等等。怎么样落实到我们的规划编制中是非常关键的。

  我们现在从十八大以后,按照中央的要求我们部里头在跟有关部门在进行有关的探索。我也简要介绍一下。比如说跟发改委、国土部、环保部联合开展“多规合一”,28个试点市县开展“多规合一”的探索,形成基础数据与标准对接,我们跟国土部共同开展的划定城市开发边界试点工作,准备进一步推开。按照要求我们和相关部门共同开展省域的规划研究,我们制定《城市总体规划编制办法》,修改《控制性详细规划编制办法》,做好违规入刑的前期准备都是落实改革的要求。

  怎么改?作为规划编制要适应公共政策要求,基于实施的话怎么改?第一,要创新规划理念,可能有怎么样转型,怎么样引领,怎么样管控,怎么样提质,这是在理念上。

  第二,要改革编制内容,就是要从空间蓝图转变为引领城市发展的纲领和政策。把技术文件要转化为各方的行为规则,政策工具包,这个非常关键。其实有的时候说起来很悬,你仔细一想我们很多东西都是政策工具包。比如说控制性详细规划的容积率,容积率的高低实际上就是一种政策工具包。比如说我们的行为规则,我们现在大家说了三区四线,县级开发区,这就是一种行为规则。我们说的紫线、蓝线、黄线、绿线,同样是一种行为规则。通过约定各方的行为规则,能够达到我们的规划目的和规划的要求。所以我们说了,要从注重目标和结果安排转向注重规则与过程控制。刚才石楠理事长说了注重这个过程,我们把规则定好之外,要注重过程的控制。过程控制之外往往出发点和到达点,到达点往往不是你想要到达的目的地。我们要内容上,要从关心做什么,应该做什么,转向关心怎么做,还有不能做什么。

  规划内容转变,从深奥技术文件转变为简洁明了的政策文件。这个非常关键,跟我们后面的方法,包括公共参与有非常直接的关系,我们目前规划文件确实太厚、太专业。对不是从事这个专业的人来说,非常难以理解。尤其我们城市总体规划这么厚一摞,你想让大家参与规划,你想让大家了解规划,你首先让大家能看得懂,能明白。不能看的懂,不能明白的规划,你让公共参与,社会各界参与那是一个空话。所以,可能有很多要变的。

  这里我想说,以我们现在正在进行的城市总体规划改革为例,就有一个在范围与深度上改变,近期与远景改变,怎么样放眼远景,聚焦近期,刚性和弹性要改变。很多是刚性和强制性,怎么样保证这些刚性的内容能够有效的传导,同时又能保持规划很大的弹性。度让与坚守,战略与实施的问题,我怎么样保证我的战略性,实际上要有我的集成政策,这个集成政策一是对下位规划的指导还有为下位规划提供很多高的要求。过程表现在从评估到反馈的一种动态。刚才说的是转变规划的内容,

  第三步我想说要改变编制的方法。首先要建立公众参与规划编制实施的互动机制。我们以前自上而下,现在是自下而上相结合。要变精英规划为社会参与式规划。

  总书记讲话里专门说了规划编制要接地气,邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中,应该邀请市民共同参与,这是总书记说的。说了以后,关键是要建立这么一种保障公众参与一种途径。

  大家都知道我们城市规划的制定实际上是公共权力对以土地为依托的财产权益的调整。国家划的一块地为绿地,你什么都干不了。城中村搞绿地,老百姓建设也不能建设,还要拆掉就是一种权利。所以就要有一个广泛的参与。

  我们的参与以前是公开公示,规划成果出了之后,大家提出意见,批准之后告诉大家这个规划批准了,请大家帮助监督。规划编制的全过程并没有参与,尤其是在规划前期没有参与,所以要有一个全过程的参与。

  再一个就是要建立编制与实施的互动反馈机制。一定不要认为这个规划在编制中,把这个东西交给你就完了。实际上它包括了整个连续的过程,所以我说了要有一个评估动态、动态维护和修订机制。整体规划要有一个动态评估、动态维护,同时控制详细规划也要有很多检控、评估、调整动态,进行维护。

  还有构建“多规合一”的平台形成一张蓝图。我们已经搞了“多规合一”的试点,从各个层面我们来整合各类空间规划,形成统一的空间规划体系。应该说从统一标准,统一技术要求、统一目标在技术上应该是很容易做的,关键是在未来的管制办法、管制体制上还要做更多的文章。我们改编制办法还包括要利用大数据等等,这是改编制办法。

  同样作为规划师,也有一个角色转换问题。我们规划师角色以前是叫决策者或者最起码是决策的参与者,将来要逐渐转变为中介与服务的提供者。他处在沟通政府与公众之间意图的这么一个角色。我们这几次灾后重建,实际上我们的规划师就在发挥这个作用。不管是汶川地震、玉树地震也好,在灾后重建过程中,通过我们的规划师来与公众沟通,使得规划能够反映公众的意愿,能够表达政府的期望,实际上达到了一个很好的效果。

  最后我想规划编制与实施密不可分,城市规划编制的改革应源于实施、基于实施,真正体现作为公共政策的属性。

  第二句话说,规划编制的改革与整个规划体制的改革密不可分。我们现在的规划体制的改革刚刚拉开大幕,正在进行中。所以我们规划编制的改革仍然在路上。

  最后预祝第四届清华同衡学术周圆满成功,谢谢大家。

  主持人袁牧:感谢孙司长对于城市规划编制,再到政府公共服务,再到城市规划改革的深刻解读。接下来我们有请中国交通报社党委书记/社长、交通运输部综合规划司前副司长,中国公路学会专家会秘书长蔡玉贺先生作报告。蔡玉贺先生报告的题目是“交通优先要知行合一。

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关键词:城市规划  建筑设计  城市设计  

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