德恒律师事务所李仰德：养老产业PPP项目投融资法律事务
2017清华养老产业高端论坛于4月21日-23日在清华大学成功举办，来自政、学、研、产的各界领导和专家60余位，百余名媒体记者，来自全国各地、港澳台地区以及美、英、日、新加坡等国家的两千余位嘉宾，共同探讨养老行业发展趋势、解读产业政策、金融对养老的助力与变革，以及养老服务产业如何通过与健康、养生、旅游、文化、健身等产业融合得到良性发展。在分分论坛5-养老产业的投资与风控的会议上，德恒律师事务所 合伙人/律师 李仰德发表了演讲。
以下为会议实录
李仰德：刚才三位嘉宾讲了主体演讲讲了保险我有钱，我们考虑钱怎么进来怎么退出，张总讲了好的商业模式，我们考虑好的商业模式怎么植入到项目中去，商业模式的合法性问题。今天讲PPP项目养老产业以PPP模式来进行投资，还有投融资法律方面的问题。
PPP大家都知道，在中国最热的一种投资模式。PPP有几种解读？官方解读政府跟社会资本合作，现在在实务界怎么描述这三个字母呢？有一种解读对政府来说叫“骗骗骗”政府没钱了骗社会投资人过来投钱，这个也不能说完全正确的，但也不是说没有道理的，我们也做了很多PPP项目，确实存在地方政府的问题。转过对投资人来说PPP变成“怕怕怕”刚才王院长讲过政府信用问题，目前政府信用确实有问题，闹得沸沸扬扬的贵州事件，贵州PPP项目在中国投资好像第一位，几万亿的投资规模，但对贵州财政收入是完全满足不了的，主要靠政府类转移支付，这对未来有很大的风险。而且当时很多政府给投资人出了承诺，财政兜底、政府兜底的承诺，结果现在全部收回去了，这个风险都很大。
做律师拿面粉的钱操卖白粉的心，考虑这个钱怎么过来，PPP方面我们有五个方面跟大家交流一下：
一、养老产业投融资规定
1.安排财政型资金支持养老服务、抵押担保、财政贴息、小额贷款、保险基金，刚才两位专家也讲到保险基金的问题，这是我们的支持。
2.财政部、发改委、民政部、老龄委讲到购买服务的方式，在我们实务界对PPP、政府购买服务、特许经营到底是什么关系一塌糊涂，搞不清楚他们是什么关系，有些是PPP包括特许经营跟政府购买服务，有些文件是把政府购买服务和特许经营PPP一并称呼了，怎么回事说不清楚，发改委和财政部各说各话，实务界很困惑。
另外是[2015]33号文，《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，关于产业基金、PPP模式、融资担保资金手段和资金来源。
4.国务院办公厅42号文发改委给人民银行的通知金融方面加了一个制定。
5.卫计委、民政部重点任务分工方案。健康产业投资基金，一会儿会讲怎么获得这个资金。
6.国务院办公厅21号文。通过政府合作模式推进。
7.福建省。这个地方比较具体一些，对哪些项目必须强制使用PPP，哪些是推荐鼓励PPP，另外PPP采用哪些模式？包括BOT、ROT、OM，这个字母特别多搞的人都乱了，其实没那么复杂，只是现在很多人故意这样来玩文字游戏。
这是一个基本的规定，关键词，贴息、补贴、风险补偿；第二是基金保险资金，段总讲他们很有钱，钱怎么进来是我们考虑的，无论给基金单位做顾问，或给实际投资人建设人运营单位做顾问，PPP这块最担心资金怎么进来的问题，目前PPP先行资金规定，原有规定在使用新的规定没有出来，PPP法还没出来，上个月3月28日国务院27日左右，国务院法制办、财政部、发改委分了两个队伍，一个队伍到河南、一个队伍到重庆，我当时在重庆进行PPP法的调研，当时我也参加了调研会议，当时提出这个问题，PPP法暂时出不来，可能还是一个实施条例的名义先出来，因为现在确实太乱了。保险基金怎么进来。还有抵押贷款。债券资产证券化现在很火，刚才张总也讲到资产证券化，从我们来说要看成本。特别养老这个产业民营资本融资成本比较高，资产证券化的成本是不是能够比现在的成本更低？融了钱之后怎么投是有明确指向的。这个钱怎么进来，我们了解关键词有这些渠道。
谈这个问题之前，谈PPP投融资，包括PPP模式我们投融资包括哪些方面。大家知道一个问题，对注册资本很熟，成立公司有注册资本金，注册资本金以前是实缴现在是认缴。认缴一个亿也有风险的，债务资不抵债时要拿出来的，不要以为我认缴很多，把注册资本金搞得很大，最后是自己坑了自己。另外是项目资本金，这个[1996]35号文是众多资本金提到最多的，项目资本是我讲的重点，全国项目资本搞得很乱，构成很乱、来源很乱，根据[1996]35号文是非债务性资金，项目公司不承担债务盈利，也不能抽回的，可以转让。
债务性资金，是项目资本金外的，贷款也好、借也好，一般项目分项目资金还是债务资金，债务资金问题不大从哪儿借钱，PPP项目不管你，只要是合法的，对融资成本进行控制。
项目资本金有几种渠道？
一个是自有资金，分两种原始的本身有钱的，另外是融资从其他借来的，这两种做PPP项目都没有问题。另外融资所有，社会资本我自己的钱，这是项目公司来融资的，现在很多PPP项目成立项目公司，通过项目公司融项目资本金，一个是股权融资一个债权融资。另外债权融资项目资本金非常少基本没有，但股权融资比较多，基金、信托都是通过这种方式进来，进来之后是名股实债。按[1996]35号文必须自有资金，现在杠杆的风险很大，很多资金信托资金、银行资金全部来自这个，2015年之前的投资项目资本金还是投资人自己的钱，现在全部是玩银行保险的这些钱。股权融资变成名股实债，进来之后要缴成本的，进入账户要计算成本的，而且到一定期限要退出的，这跟35号文都有冲突，这个利息必须承担，这是经常讨论的问题。
有几个问题讲投融资方案时会说怎么进来怎么出去，国有企业民营企业搞全部是这种方式，之前国有企业出了项目资本金，现在项目是自己搞一个基金搞一个投资公司做这个事情。债务性资金不说了，银行贷款、发起债券、普通借款这个都比较多大家都清楚。
PPP进来之后怎么办牵涉到投融资方案，投融资方案在投标文件里比重非常大，大家知道PPP不是工程模式是一种投融资模式。国务院文件叫做《创新及投融资体制》，这是我们搞项目实务过程中很多设计事务架构出现问题，包括我们成本核算永远算不过账永远是亏的，签投融资方案，很多项目不准改变投融资方案，改变投融资方案可以视为违约废标。投融资方案包括项目资本和融资基金投资两方面。
投标主体，一般投资方项目资本，另外一方是建设方养老运营专业化，运营跟道路市政不一样做工程的可以做，一般做工程的运营非常关键，融资方资金方怎么协调，主体怎么搭配？牵涉到下一个问题，有这些主体怎么进来？股东构成是怎样的？投标的人不一定在项目公司占股份，要防止建设单位二次招标，项目当中他不会参与管理只是施工的角色。有些运营单位进来之后只负责运营可能不投资，对政府肯定是要承担全部的投资责任。股东怎么构成？我们经常遇到一个问题，假如某一个投资公司跟某一个施工单位联合投标做一个研发项目进去之后，筹划是从项目资本金从基金进来的，中标之后一谈组建项目公司组建不下去，为什么？钱不是我投的，他说我要成立基金基金来出，政府不同意，我是政府单位来说作为政府方法律单位全部否定掉，现在政府基金进来占项目公司80%、90%的股份，这跟《招投标法》是不是一致，是不是变相增加了投资人，合法性有问题。在投融资方案里要写清楚，项目资本金怎么来的？我们基金公司通过设立子基金，或者通过我管理的基金进来，来组成他作为项目公司的股东来做。
我们在湖南遇到一个搞建设国有企业的基金，他们两个组成一个单位中了一个标，中标之后结果进来拿钱，项目公司注册资本的钱不是他们出的，是基金下面重新发起来子公司出这个钱，所以政府不同意。还好当时投融资方案说了一句话，我当时有88%注册项目资本通过基金方式进来，设立一个基金，基金叫什么名字，这样进来了。我们设计招投标方案一个投资公司跟一个湖南的国有企业中标了，中标之后资金进不来，很多国有方案跟基金愿意出资，方案提给我当时否决了，投资人基本没有股份，这种是违背招投标规定的。股东义务应该在投融资方案里做好，不然通道进不去有再多的钱也不行。这个进不去，这个合法合规性，现在审计非常严格。另外股权锁定，这也是我们整个公司架构里是很关心的一个问题。
无论运营融资或者想退出进行股权转让，或资产证券化一系列问题，都跟你股权锁定有关系。以前按照ABS1918运行两年之后有良好的现金流，股权锁定是非常好的PPP项目。经常有人跟我说李律师这个项目不想投，20年、30年不知道到哪儿去了，不要担心这个问题，要担心退出的问题。业界实务界对基金评价不高的，他们有风险又要赚钱，基金也是问题。最关键股权锁定基金时他们如何退出，我们在投融资方案要考虑这个问题，做PPP项目跟政府接触要锁定的，这些项目要得到资金方同意的，有钱的财神爷否则任何项目运行不了。
讲到投资收益机制，最基础的是这个项目赚不赚钱，项目不赚钱基金肯定不会来的，基金嫌贫爱富一点不假，只会锦上添花不会雪中送炭的。投资基础能不能赚钱？投资收益机制是什么？一般付费来源包括三个方面：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。政府付费刚才说政府购买服务、特许经营、PPP分不清楚，第一个政府付费是政府购买服务的一种方式。下面使用者付费和可行性缺口补助，使用者付费不足以满足收益政府补贴，可使用者付费和可行性缺口补助按照25号令管理办法这都是属于特许经营的范畴，PPP应该包括政府购买服务的一部分不是全部，刚才我们看到了关于养老的政府购买的文件，下面是特许经营的。经常实务界搞不清楚是政府购买服务、特许经营，PPP的范围更广，养老产业项目大部分是使用者付费，有一些是可行性缺口付费，政府购买服务肯定不是主要的经济来源，当然可以有，对政府有一些明确的购买服务意向，或能拿出提出财政预算的文件对我们非常有利。银行要求两个文件，第一是纳入人大举例的，第二是入库的，入的不是发改委的库入的是财政的库综合信息管理平台。入了这个库之后，本级政府该你付的钱不付给资本，上级机构直接从财政扣钱，这个实现不了。前段时间出现问题都是专项资金怎么扣，说我是专项资金、扶贫资金执行不了，跟政府打交道现在没有信用相信他未来有信用。这是投资收益机制。
具体到投资模式刚才几个字母，养老产业有几个：BOT BOO、ROT、TOT现有项目移交给你再移交给我，最后一个O&M。第一个是新建的，二三四成本低一点，最后一个成本更低一点，这是具体的操作模式。
讲到有问题怎么退出，褚总说我有钱跑得快，不会说十年二十年很少的，怎么退出？退出机制风险项目资本金、融资基金，我们行话说是退出，现在法律上是不准退出也不准抽回，项目资本金是不行的，但行业说资本金要退出，基金、信托进了钱肯定要退出，要赚一把走不会一路走下去，我们要考虑退出，现在目前虽然是违规但全部这样做，政府也没有查。包括PPP不能超过地方政府一般公务预算10%的支出，实际包括上一次财政部发改委法制办出去调研时讨论这个问题，他们知道很多都超了，刚才说贵州很多地区超了。他们为什么管呢？法制办意见说先规定，没办法。
这个事情我们要做，这个事情虽然是违规的，但我想这个事情会通过立法把[1996]35号文，有一条是不是适用PPP中来，我提了意见，我们投资人做项目需要钱必须解决这个问题。
首先减资肯定是不成立的，通过减少注册资本金这块非常少。另外是股权转让、份额转让。现在投资人运营的，真正运营的真正的投资人，只有把基金占的股权份额收购了，到一定程度假如经济实力财力达到一定程度收过来。另外份额转让，在基金上游层是有限合伙，把它的份额通过上游层进行转让，把它的份额收了，通过这种方式不影响整个项目公司的运作。
刚才为什么讲到股权锁定问题？因为股权转让政府要保证安全性，不准股权进行转让，这个问题我们在顶层设计时非常关键。我跟大家再说一个问题，PPP项目依据我们的经验，成功的经验也好失败的经验也好，项目选择是占整个项目成功比重的70%。比如PPP是一段婚姻，项目选择是相亲，相亲相得好过日子过得好，PPP项目本身要散的，走不到一定时间就散了。前期跟政府做项目投融资时政府要沟通好，包括政府资金单位认可包括符合ABS的要求，股权转让份额转让如果以前没有做转让项目是没法操作的，有很多项目后面走不下去了。
融资还本付息、资产证券化、企业并购，资产证券化炒得很热PPP看上去很美，得到钱之后怎么办？用你的收益权质押，银行贷款还了最后没有多少钱。真正投资人的钱只有10%还不到，全部是融资资金，最后钱全部还了后面的钱怎么办也是问题。资产证券化是政府吸引投资人投资PPP项目的一种方式。
退出安排是合理合法性，退出成本还有制度安排。为什么说合理合法性？现在讨论最多的问题，假如合同约定出现问题之后，国有企业我收购你的股权用股权方式退出包括用资产方式退出，这个问题跟现有资产管理规定是不是有冲突？按照国有资产管理规定必须评估，而且进行审计交易平台约定，包括做的几个项目全部以这种方式搞一个机制，把你的股权收了能不能执行？跟先行规定的协调问题。
最后我写了一段话PPP怎么来说的？PPP清华大学王守清教授好称PPP泰斗，提到一个概念PPP要归一。PPP是一段以经济为基础、契约为纽带、融资为手段、合作和冲突为主线、盈利为目的的有期限的婚姻，需要注重路径设计、制度架构、风险控制，非常重要，资金要进得来、退得出。
以上是我全部的演讲内容。谢谢！
