成海军：2016年养老政策回顾与2017年政策趋势
2017年4月21日，伴随着欧美同学会合唱团优美的歌声，第九届2017清华养老产业高端论坛在清华大学举办。
本届养老产业高端论坛由清华大学建筑学院、社会科学学院、公共管理学院、医院管理研究院、生命科学学院和医学院联合主办，清华同衡规划设计研究院、清华同衡养老产业专家委员会、清华大健康(养老)产业联盟共同协办，清城同衡大健康科技研究院承办，汇聚了来自政、学、研、产的各界领导和专家60余位，百余名媒体记者，来自全国各地、港澳台地区以及美、英、日、新加坡等国家的两千余位嘉宾，共同探讨养老行业发展趋势、解读产业政策、金融对养老的助力与变革，以及养老服务产业如何通过与健康、养生、旅游、文化、健身等产业融合得到良性发展。在主论坛上，民政部培训中心、民政政策理论研究所所长/教授成海军回顾了2016年养老政策与并分析了2017年政策趋势。
民政部培训中心、民政政策理论研究所所长/教授成海军
回顾了2016年养老政策与并分析了2017年政策趋势
以下为演讲实录：
成海军：各位嘉宾，各位朋友，大家好！
受大会委托，我向大家汇报《2016年养老政策回顾与2017年政策趋势》。
我跟大家分享三个内容：2016年政策回顾的主要内容、2016年养老服务业政策的十大亮点、2017年养老服务业的政策展望。
2016年是我国养老服务业政策出台最多、最丰富的一年，据不完全统计，中央政策层面出台60多项，政策设计比较密集，市场作用日益凸显，形成了政策的组合拳，也可以叫政策套餐。支持的力度、深度和广度是以前的年份所没有的。这些政策影响了2016年、2017年，甚至是2018年的资本动向、产业走向和未来供给侧改革的方向。
一、2016年养老服务业政策类型与内容
(一)从类型上，主要是批示、规划和文件三类
第一，这些批示、文件、指示、讲话以及相关论述是中国特色治国理政的重要内容。在中国的政治生活中占有非常重要的地位。
比如，有关养老的内容，2016年，习总书记直接批示和讲话有4次，是最多的一年。
第二，“十三五”规划及其相关内容。
2016年是“十三五”开启之年，各个行业和部门都在制定“十三五”规划，比较典型的有国家层面的《国民经济和社会发展第十三个五年规划》，《民政的事业发展“十三五”规划》，《人力资源社保的“十三五”规划》，还有商务的规划。
大家可能觉得商业的发展跟民政、养老、社会服务没有关系。其实去年的商务“十三五”规划浓墨重彩、大量的篇幅写的是发展养老服务业。
还有非常重要的《“健康中国2030”规划纲要》。
这些规划其中都有关于养老的重要的篇章和相关内容。
第三，国务院办公厅和中央政府相关部委办局制定的养老服务业政策。
《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》、《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》、《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，这些相关部委的文件和联合的发文构成了养老服务业中最直接的，带有指导和趋势性的政策。2016年大概有40多项。
(二)从内容上涉及宏观和微观两个层面
宏观层面:金融支持养老服务业的政策、医养结合政策、服务机构的许可、脱贫攻坚与养老、长期护理保险试点、老年消费市场、民营资本介入养老服务业、中央财政支持居家养老和社区养老、整合改造闲置社会资源发展养老服务、全面放开养老服务市场提升养老服务质量、农村一二三产业融合发展政策、旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费、养老服务业放管服等。涉及到不是直接养老服务政策，是间接相关产业和相关行业的政策，我们归之为宏观政策。这些政策是中国顶层设计的重要组成部分，也是未来养老服务业能够直接受益的非常重要的支持性政策。
微观层面，是直接为老人服务的，跟社会政策有关，高龄津贴、机构养老安全、彩票公益金使用、公建民营机构的改革试点、老年宜居建设、老年人照顾服务项目、心理帮扶等。
(三)涉及政策领域
人口战略、生育政策、老龄产业、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等人口老龄化应对的完整的综合性体系。这是2016年区别于以前的养老服务业政策的特点，按乌丹星老师的话说就是间跨一二三四产，这一定是综合性的意见。
二、2016年养老服务业政策十大亮点
2016年养老服务业政策鼓励力度大、更精准、更落地，总体呈现出十大亮点：
(一)政府部门通力合作形成“政策组合拳”
一是以前政策都是单向的，2016年的政策是综合性的，形成“组合拳”，也可以叫政策的套餐，涉及到的更多的，不仅涉及到民政一个部门，还有财政、税收、发改、银行、卫计、人社、住建、教育、商务等等。联合发文的比较多，人才的九部委的文件、医养结合的五部委文件、银行金融的五部委，共同发力，有融合的倾向。
二是政府和群团组织联合发文，这里的群团组织是中国特色的老龄办、团中央、妇联、共青团等组织。
三是地方对中央政府政策的及时的落实，制定适合地方的操作性政策，如：北京市去年制定的关于人才落地的政策。北京的人才落地政策,有很多现实的可操作性和实施性。
四是政府与党委共同发力，如：以前都是国务院部门制定的，现在党的系统也在制定政策，去年的中央深改领导小组的会议，政治局第32次集体学习，中央财经领导小组会议，习总书记的讲话。这些讲话以党的文件的形式在往下发布。这个特点也是2016年以前所未有的。
五是制定政策的层面越来越高。以前是一个部门，变成多部门。传统上养老就是居家的事，后来就变成部门的事，现在养老已经变成党委政府关注的中心工作之一。
(二)政策综合全面，有对应的市场“份额蛋糕”
养老服务业制定政策，从供给的角度来看，是一个产业，我们叫它养老服务业。但是，市场怎么样？如果它完全是直接惠民生的政策，可能市场发展的机遇就看不到。2016年的政策是能够看到产业的信心，如：重要的深化改革的政策.医养结合的、政府改革的、民营资本的、金融介入的、长期护理的、居家养老的，这些文件集中在2016年。
政策制定不仅涉及单一产业，更多的是部门合作、区域合作，涉及整个经济和社会的协调、全面发展，有的甚至涉及到文化事业的发展。
与养老相关的概念，过去狭义的养老就是老年人失能以后怎么办。现在不是这样，60岁退休以后，他生活的各种需求，护理的、体育的、文化的、精神的等等，都有需求，这些都叫养老服务业。如何满足这种服务业的需求？我们姑且叫它狭义的养老产业。从这个角度来看，投资者、建设者、运营者开始出现分工，以前分工的迹象只是苗头，不明显，去年非常清楚，各司其职。我们有老年的医疗、老年的护理、老年的康复、老年公寓、社区，催生出更多的养老的法律服务、老年用品、老年地产、老年物流、家政、教育、保险等新兴的业态。也就是养老服务业的业态在2016年，在政策的催生下，这个业态逐渐从培育、发展到走向壮大。各行都能找到养老服务业这块大蛋糕上的相应份额。
(三)政策针对性强，更加精准细化
过去只是在宏观层面发展养老，没有明确提养老服务业。十八大提的是老龄事业、老龄产业，前年比较准确地提出养老服务业。国务院35号文件发布以后，养老服务业的能够更加丰富，产业的业态和产品更加丰富，养老的人群需求、业态的丰富、市场的各种需求，以及市场供给等等，都需要政策的支撑。
在这种环境下，2016年，这种力量形成一种养老产业所需要的供给侧改革的力量，呼唤着更多的优惠政策的出台。这一点应该是比较清楚，而且这种政策出台往往是精准的精细化对接。
针对中国的9073、高龄、空巢、失能老人的状况，需要精准对接、精准发力，我们制定了居家养老、高龄津贴、医养结合、长期护理试点，去年最大的亮点就是人口资源社保部发布的15个地方的长期护理保险试点政策，适应了中国4000万左右失能、半失能老人的客观需求，制定精准对接的政策，包括人才培养，提高老龄服务质量。中央各部门联合制定，任务具体落实到部门，也是具有比较强的针对性。
(四)政策利好落地，居家养老市场“变暖”
以前“十二五”的政策都投向了机构，在机构更多的是补建设，就是补砖头、补床头、补人头。因为制定机构是立竿见影的，能看得见。去年开始，“十三五”开局之年，居家养老服务和培育居家养老服务市场和产业，这个趋势开始变暖、升温。因为中国最大多数的老年人还是在居家养老，国外也是一样。只是某一个阶段、某一个环节有所不同。主流国家的养老基本上都是居家养老，中国的特色又是传统，又是现在的国情。
907都在居家，更多的居家养老的政策优势就非常明显。比如，国家的“十三五”规划、民政的“十三五”规划、《中央财政直接支持居家养老服务试点》，去年发改、财政共同做居家养老试点，政府在重视和扶持居家养老的服务商。
上个月，中科院发布了社会组织中有70%在从事养老服务业，我说没有那么多，在朝阳区和北京市的调研，我发现中国社会组织只有10%在从事养老。未来的走势会不会达到70%？有可能。但是，北京的特色不会是这样。因为北京是一个科技、教育、文化的城市。我调研的结果是社会组织70%从事教育，教育是北京的城市优势，各行业不一样。
居家养老的手段更加丰富智慧养老、互助式养老、支持企业和机构利用互联网、物联网、大数据、云计算平台等等实现居家养老服务的深度融合，这是最近几年的发展趋势。2016年，政府和市场的扶持更加凸显。
(五)厘清和政府、市场、社会和家庭的责任
这是一个老问题。大家可以看一下《政府工作报告》，去年的所有文件，集中强调的是政府的责任应该怎么做。《全面放开养老服务市场提升养老服务质量》《关于支持闲置社会资源开办养老服务的通知》，以及《国务院办公厅关于真抓实干成效明显的地方加大鼓励支持力度的通知》，这些涉及到相关的部门对养老服务业的政策支持。其中的一点是政府应该做什么、社会应该做什么、市场应该做什么。
2016年最大的亮点，政府的保基本和建制度有了明确的说法。大家都说政府在养老服务业的作用就是保基本、兜底线、建机制。
保基本是保老年人的基本生活、基本医疗、基本照护，作为三个保基本的切实保障。在《“十三五”老龄事业和服务体系建设发展规划》里直接写明了，在养老服务业就是三个保基本。
建制度，制度以前有，没有整合，去年发布的文件明确了，完善社会保险、社会福利、社会救助等制度，和公益慈善事业有效的衔接。三个制度加一个慈善，这可能更具有针对性。去年的制度明确了这两个内容。实际上政府的兜底线，我们国家一直在兜，并且兜得比较到位。“三无”300多万，“五保”504万，各地政府兜底线的任务应该到位，问题是失能老人、半失能老人、高龄老人的问题，这个底线是不是应该适度的扩展，这是最大的问题。政府在今天应该是建机制，建立社会养老服务体系、发挥市场的作用、政府转型，要监管市场、培育和扶持市场、引导市场。政府既要做路灯，也要做红绿灯，但政府不能开车上路。开车上路的是企业各市场主体，慈善事业。
(六)更加注重发挥市场的决定性作用
三中全会提了很多年，要发挥市场的决定性作用。但是，很多人一说养老就问政府在哪里？政府确实有不到位的地方。但是，如果把老龄作为一个服务业、作为一个产业，更多的是市场的作用。2.3亿老人各种各样的衣食住行的需求，这本身就是一个产业，是一个巨大的需求市场。单靠政府能完成吗？不可能。所以，我们期待的是一个有为的政府和有效的市场，缺一不可。全靠市场不行，全靠政府又太传统，那是计划经济的思维。有人说养老人才能不能通过“十攀升”，那是用计划经济的手段解决社会主义市场经济遇到的问题，不符合改革趋势，更不符合发展方向。
政府需要做的是更多的发挥市场的优势，政府保基本、兜底线、建机制。
(七)养老与促进就业、拉动GDP增长相关联，成为经济增长的新引擎
目前，我国经济增长放缓，GDP拉动，就业增长压力增大。我们目前养老服务业整个体量是占社会第三产业的0.9%，不到1%。北京市的第三产业占整个产业的70%，养老服务业的空间到底有多大？如果这样的话，今年我们有1100万人获得就业，GDP增长如果能有0.1%、0.2%、0.5%，甚至1%的话，我估计明年的产业政策、市场政策将有更多内容。
(八)产业政策与社会政策深度融合
我们过去看到的政策更多的是社会政策，直接服务老人。从去年开始，这个政策已经向扶持产业、扶持市场转型，政策本身在转型。比如，长期护理、医养结合、金融介入等等，都是在扶持市场。
(九)放开市场准入，促进民营资本介入
民营资本的发展从2014年新的《公司法》执行，工商登记从实缴制改为认缴制，北京市五证合一，国家工商总局有一个统计，每7秒钟就有一个新的企业，北京市去年一年5.4万家直接涉及养老服务业的企业。
(十)养老服务的质量和农村养老备受关注
养老服务业的质量问题，是去年年底最亮的亮点。全面放开养老服务业市场、一二三产业融合、促进新农村相关融合发展的意见等等，都提升到国家层面。
对农村的养老和农村的养老服务商最好的信号。我们在顺义和房山做调研，现在没人愿意干农村的居家养老服务，北京市每年7亿元的资金用于高龄津贴，现在有1亿多元买的是包子。老人到底是缺包子，还是缺服务？通过结构分析发现没有人愿意提供居家养老服务。政府进行居家资金支持，中央厨房、交通、设施，包括人员购买服务。但是，给老人送午餐，15块钱，老人仍然觉得高，购买力仍然不强。到顺义的农村、到房山的农村去调研一下老人的第一需求仍然是吃午饭，其他的是第二需求。这个问题摆在面前，怎么办？
三、2017年养老服务业发展政策展望
政策的展望在2017年总理的《政府工作报告》1900多字，有6次讲到养老，2017年核心政策体现在五个方面：
第一，从外部条件来看，如何营造一个良好的市场环境，让更多的市场主体和社会力量投入到养老服务业中，这是政策发展的大趋势，这样的政策是必须出的，因为养老是市场行为。为老年人服务，提供养老服务业的需求。
第二，从内部环境来看，如何提高养老服务业的质量，满足老年人对养老服务高质量的需求。这也是政策发展的必然趋势。比如，机构、社区、居家养老的标准化、人才的专业化、能力的提高、标准化、专业化、制度化、信息化等等都是重要的抓手。
第三，产业政策鼓励发展多样化的养老业态。我们现在看到的老年婚介、理财、健康、教育、旅游、医养、家政等等，未来将鼓励连锁经营、集团化发展、品牌战略。现有的民间组织的规定是不允许搞连锁的。但是，去年执行的政策是可以在养老服务业中搞连锁的。这是在制度上的重大突破。未来的旅游、养生、文化、健身、休闲等产业将实现融合。
第四，鼓励推动模式创新和跨接融合。医养结合的新业态，大家注意到《政府工作报告》中专门加了“医养结合的业态”，做节目的时候我专门跟方老师强调医养结合一体化，医养康复养生养老三种消费形式：以养为主-持续照料模式；以养为主-健康疗养模式；以养为主-健康亲情社区模式。医养的消费模式，今年将会围绕着这个开展工作。
第五，创新养老服务投融资机制。加大金融支持力度，拓宽养老服务业投融资的渠道，满足养老机构信贷的需求。过去传统的事业单位都不能贷款，实行NGO以后，我们是轻资产，难度很大，社会资本要发展，这样的政策必须突破。
2017年，我们对政策期待，社会期待将更高，更多的有利于市场发展的政策将会集中出台。我这儿只是大体上预测一下发展趋势和方向，更多的政策将以政府主管部门的权威发布为准，谢谢大家！
