北京密云：“玻璃幕墙”下的财政资金监管
来源：中国财经报
地处北京远郊的密云县，财政信息化建设一直走在全国市县中的前列。记者在近日的采访中得知：这里的财政人为做精、做细财政管理这篇大文章，努力打造出财政资金监管的“玻璃幕墙”。
他们从信息化入手，研发出以“七大管理模块”为核心的财政管理平台，成为较早一批财政监管“互联网+”的践行者和受益者。更令人叹服的是，财政管理平台中，除了财政预算管理系统模块外，其余六项成果均获国家专利。
揭开“玻璃幕墙”的面纱
一套财政资金监管系统让全县的财政收支情况尽收眼底，不仅容易找到财政发力增效点，而且随时可为政府决策提供准确的基础数据和参考建议。
30年前算盘不离手的老财政张亚东如今已然成了“电脑控”。除了开会、调研，他基本上都在电脑前，“有了这套系统，不仅全县的财政收入情况可以实时知晓，一目了然，而且每一笔支出的流向也都能看得一清二楚，我们可以随时为县领导决策提供准确的基础数据和参考建议。”
作为密云县财政局长的张亚东，也是这套系统的总设计师，他给记者分析说，现在稳增长、调结构的形势要求财政政策进一步发力增效，但发力增效一定要有的放矢，不然就达不到预期的目的。
“我一直认为财政收支情况是宏观经济的晴雨表，能反映出当前经济结构、运行态势。”他颇为自豪地说，“我们研发的这套财政资金监管系统运行五年来，对了解经济运行状况非常有帮助，"阴天下雨"随时都能掌握，很容易找到财政发力增效点。”
“大数据、云计算、"互联网+"正在引领新一轮时代变革，也不断催生着财政监管模式的变革。我们的这套财政资金监管，实际上就是运用"制度+技术"构建一堵从财政收入到支出的全过程透明的"玻璃幕墙"。”据张亚东介绍，这套系统就是以金财专网为基础，通过七大管理模块形成一个闭环式财政监管体系：财政收入管理系统将全县5万多家税源户全部纳入监管视野，并实时动态分级监管；财政预算管理系统将基础数据库、政策标准库、动态项目库“三库合一”，使预算情况一目了然；指标内部操作管理系统对14项财政性资金全部实行指标化管理，从源头上规避资金使用风险；零余额基本账户监管系统将收入、支出功能合二为一，实时监控拨付资金使用情况；预算执行管理系统确保国库集中收付、政府采购、投资评审、绩效评价的顺畅衔接；国库集中支付动态监控系统建立国库集中支付预警机制；非税收入收缴管理系统将非税收入收缴管理、预算单位实有资金管理、行政事业单位资金往来结算票据管理统一整合，实现了对预算单位非税收入收缴、资金往来票据使用和实有资金的实时动态监控。
密云县以“七大管理模块”为核心的财政管理平台，可以称得上地方财政资金监管系统性升级的范本。如今，这一整套监管体系正从县级向镇街、村级延伸，不仅得到协作单位和预算单位的普遍接受和认可，也得到上级单位的充分支持与肯定。
过去科长拿张支票就把钱领出来了，现在至少要经5到7个岗，才能把钱拨出去，由业务科室专管员下指标，科长、主管副局长、局长审核，然后再由国库科经办人员、科长审核，这就至少5道关了，任谁也玩不了猫腻了。
现年56岁的张亚东，从20世纪90年代初担任预算科长开始，先后经历了1994年的分税制改革、2000年的部门预算改革等当代财政改革重大事件。当一项项改革逐步把财政体系推向现代化发展的快车道时，他敏锐地意识到，运用大数据理念和信息化管理平台，是财政资金监管走向现代化治理的关键所在，也是财政体系向高效、透明发展的大势所趋。
“财政改革牵一发而动全身，所以第一步是科学确定改革步骤。”在张亚东看来，预算是“大脑”，国库是“心脏”，其他业务科室就像胳膊腿儿，这种机制决定了改革的顺序。
他告诉记者，经过反复调研、研讨，一个新型的财政资金监管体系的总体设计基本成型，就是要按照“财政收入管理、财政预算管理、指标内部操作管理、零余额基本账户监管、预算执行管理、国库集中支付动态监控、非税收入收缴管理”的顺序研发。
这样一来，财政资金运行的各个环节就全部处于透明监管之下，也意味着以往固有的部门利益将要被打破，其中的阻力可想而知。
“改革首先就是要革我们自己的命。”密云县财政局副局长吴成刚举例说，过去科长拿张支票就把钱领出来了，现在至少要经5到7个岗，才能把钱拨出去，由业务科室专管员下指标，科长、主管副局长、局长审核，然后再由国库科经办人员、科长审核，这就至少5道关了，任谁也玩不了猫腻了。
这个针对财政系统内部研发的指标操作管理系统，确实起到了相互制约、相互监督的作用。“当时有些同志不是很理解，我在内部会议上说，不是对各个科室不信任，而是我们的管理机制就需要这样，监督不代表不信任。”张亚东告诉记者。
事实证明，这样相互制约、相互监督的工作机制，对工作隐患确实起到严格监督和未雨绸缪的作用。
据密云县财政局预算科科长张榕华介绍，在这套系统运行之前，专项资金不走指标化管理，审核流程也缺少相应的中间环节，难免出现“人情专项资金”“领导打招呼专项资金”。而指标内部操作管理系统把14项专项资金全部实行指标化管理，要拨款必须先有指标，这相当于一道“防火墙”，从源头上规避了资金使用风险。
国库集中收付制度改革走向纵深的关键，是规范预算单位银行账户管理。尽管经过多次清理，每个县属预算单位还是保留了一个零余额账户和一个基本账户。财政对零余额账户能随时监控，但监控不到基本账户，预算单位只要将零余额账户资金转移到基本账户，同样可以逃避财政监管。
为解决这一问题，2010年10月，密云启动了预算单位单一零余额基本账户管理改革工作，将零余额专用账户与基本账户合并，统一为既能收又能支、财政还能监管的零余额基本账户，在北京市率先实现了预算单位只有一个单一零余额基本账户的规范管理。
“一开始，很多预算单位并不愿意推行这项改革，他们觉得在资金使用上不方便了，有的甚至还打电话来质问我们管那么严干什么？”张亚东说，“我们把其中的利害关系、预期效果向领导汇报透彻，县委县
政府印发了《密云县预算单位零余额账户管理改革实施方案》，我们同步制定了《密云县财政局预算单位实有资金拨付内部流程》等配套办法，研发了预算单位实有资金管理系统作为信息技术支撑，改革才得以继续推行。”
很快，效果就显现出来：预算单位不仅感觉用钱更加及时便利了，而且都点赞“财政替我们把了一道关”；财政监管也“有迹可循”了，小到预算单位买支笔，大到项目支出，都一目了然；财政资金统筹使用更加规范高效了。
从这几年的运行情况来看，密云县在盘活财政存量资金、减少结余方面确实成效显著，支出进度一直排在北京市前列。
由七大模块形成的相互衔接、密不可分的闭环式管理体系，涵盖了从收入、预算到支出、监管的整个操作流程，实现了“事事有人管，管理靠闭环，闭环保安全”。
作为密云县财政资金监管体系创新的直接推动者，张亚东意识到，以往的财政改革虽然屡有突破，但各部门管理水平、管理模式的参差不齐，使整体推动很难实现协同效应，这就像人们常说的“木桶原理”，盛水的多少取决于最短的一块木板。
“现在来看，财政资金监管体系的提升，不仅要把短板补齐，还要在板与板之间实现无缝对接。”张亚东告诉记者，“如何利用信息化平台把单项改革连在一起，是财政资金监管获得整体性效应的关键。”
基于这一理念，由七大模块形成的相互衔接、密不可分的闭环式管理体系，涵盖了从收入、预算到支出、监管的整个操作流程。
收入管理方面，财政收入管理系统将财政、国税、地税、银行、工商5个部门的基本信息整合在一起，搭建起财税库银收入数据联网、财税信息共享平台，实现了对全县5万多个税源户和财政收入分级状况的动态监管。“这套系统取得了四大成效，一是实现了税源动态监控，细到每一笔税票都有记录。二是加强了对镇街收入划分的管理。三是提供了全方位的财政收入运行分析。四是实现了财政、国地税、银行等部门的资源交换与共享。”张榕华介绍说，在这套系统推行之前，做税源分析往往要从其他部门收集数据，既费时又不精准。现在只要一点鼠标，企业类型、纳税情况、收入分级情况、增幅对比等相关数据就可以自动生成。现在按照税源企业隶属关系，划清了县本级、镇街税源，规避了镇街拉税的问题，规范了经济秩序，方便了镇街体制管理。此外，全方位的财政收入运行分析把全县经济发展的总量、结构、来源等清晰地展现出来，财政发力可以做到有的放矢。
预算管理方面，基础数据库、政策标准库、动态项目库“三库合一”的预算管理系统，提高了预算的科学性和准确性。“财政预算细到什么程度，很关键的是基础数据。”张榕华介绍，基础数据库涵盖了预算单位的人员、车辆、办公面积等基础信息，比如人员又分成在职、退休等33种工作类型。政策标准库是预算工作行动的指南，有了这两个库，部门预算基本支出部分自动生成。动态项目库则是一事一议，“三库合一”把“个人部分按标准，公用经费按定额，专项预算视财力”的预算编制原则真正落到了实处。据悉，密云2012年开始首次网上预算公开后，如今已做到120多亿元财政资金全部公开，细到每一笔款项。
指标管理是预算管理的源头，密云率先对预算安排资金、体制资金、市追加专款、上年结转等全部财政资金实行指标化管理，完整反映政府预算。“让财政资金一下达就带一个"身份号"，一直走到用款单位，从源头到末端都很清楚。”吴成刚告诉记者，财政指标内部操作管理系统既加强了财政资金源头管理，又规范了内部操作流程，真正形成了“预算一个盘子，支出一个口子”的管理机制。
与预算管理系统相配合，密云县财政局还通过预算执行管理系统确保了国库集中收付、政府采购、投资评审、绩效评价等财政改革之间的顺畅衔接，有力配合。
密云县从2005年6月开始实施国库集中收付改革，2010年建立起国库单一账户体系，2013年创建国库集中收付动态监控体系，对财政资金支付过程实时监控。
“建立国库集中收付动态监控管理机制，强化了资金监管；建立国库集中收付动态监控报警信息联动机制，确保了核查准确；建立国库集中收付动态监控情况报告机制，保障了监督到位；建立镇街国库集中收付动态监控管理机制，加强了镇街资金监管。”密云县财政局国库支付中心主任郑威告诉记者，截至2014年12月底，国库集中支付动态监控系统共报警1266条，涉及单位134家，核查金额为8.7亿元。
“国库集中支付系统今年重点做了两件事，一是把原来沉淀的账户统一清理，撤掉53个账户，加快了支出进度；二是把这一系统向镇街、村级延伸，打通国库集中支付的"最后一公里"。”郑威说。
2013年启动的政府采购信息网络平台，实现了与预算指标管理系统、国库集中收付系统之间的对接。
密云县财政局政府采购办主任段玉枝说：“与传统的手工立项、拨款等粗放型管理模式相比，政府采购信息网络平台实现了采购信息公开、过程"留痕"，大大提高了政府采购效率。”她表示，要利用政府采购信息化的强大优势，积极构建程序严密、方法科学、过程透明、监管有效的网络运行机制，打造“规范采购、阳光采购、廉洁采购”。
预算评审是招投标的依据，密云县对500万元以上的政府投资项目一律实行投资评审。
“评审完了下预算指标，才能进入招投标程序。”密云县财政局投资评审中心主任王军告诉记者，自评审中心成立以来，已累计评审项目1012个，审减23.6亿元，综合审减率达14.3%。
“比如总投资规模达12亿元的县医院，是密云当前在评的最大民生工程，整个流程就是事前评审预算，事中评审项目，事后评审决算。只有这样才能成为透明工程、阳光工程。”王军说。
密云将100万元以上的预算项目列入绩效考评范围，并将评价结果作为下年度财政预算依据。
据密云县财政局绩效评价科科长郭振亮介绍，绩效考评指标体系的主要模式是事前评估，事中绩效跟踪，事后核查。今年，共对10个项目进行绩效考评，资金规模达5.1亿元，占支出的28.1%。“事前评估，是项目可否列入预算的重要一环。”郭振亮说。
“政府采购、投资评审、绩效评价是财政资金监管体系大平台闭环式管理模式的延伸。”张亚东告诉记者，环环相扣的工作流程，实现了“事事有人管，管理靠闭环，闭环保安全”。
大数据背景下财政资金监管体系的创新，不仅规范了操作流程，避免了资金沉淀，还在一定程度上起到了提前监督、审计的作用。
密云县财政资金监管系统，让财政部门、合作伙伴和预算单位都感受到了规范和高效。
密云县财政局预算编审中心副主任郭晶晶用“幸福”一词来形容自己的工作状态。
她说，现在有了基础信息库和政策标准库，预算单位的基本支出部分即可自动生成，既快又准，很难出错。要在以前，如果预算单位的数据出了一个错就很难查找，都要拿着大尺子，一行一行地核对，很费功夫。现在预算单位上报基础信息后，我们半天就能完成汇总、审核工作。以前基本是在当年的10月份就开始编制，最后还得加班加点搞一个礼拜才能出来。
而作为预算单位财务管理人员，密云县教委财基科科长李晖明显感受到，在资金支付渠道规范后工作强度大大减轻了。
据他介绍，密云县教委每年的部门预算资金在9亿元左右，市级项目资金约7亿—8亿元。以往，全是先拨给教委，再由教委一笔笔拨给学校，如此庞大的资金量光会计凭证就得做三四十本，执行一项预算资金拨付要开支票、跑银行，其工作量可想而知。现在，通过“财金专网”系统，几分钟就搞定。“所有预算资金都实行指标管理，我们只需网上核实，指标下来后直接拨付给学校，省去了我们教委这个"二传手"，不仅简化了支付流程，而且资金用途规定更加明晰。”
在这点上，密云县财政局教科文科专管员左皓也深有感触：“把零余额专用账户与基本账户合二为一后，所有的教育资金全在财政的监管之下，确保了专款专用，有效杜绝了专款挪用现象的发生。”
他觉得指标管理和国库直接支付改革也是让供应商大为赞许的。某项工程或采购一旦列入指标，就意味着资金有保障，国库直接支付意味着不会拖欠，一般1至3个工作日资金即可到供应商账户，这也是很多供应商愿意来密云参加招投标的重要原因。
密云县人民法院副院长陈兴则认为，大数据背景下财政资金监管体系的创新，不仅规范了操作流程，避免了资金沉淀，还在一定程度上起到了提前监督、审计的作用，“随着资金使用的进一步规范，职务犯罪、信访案件肯定会减少。”
“在财政改革的各个方面，密云的动作都比较快，这是给我们的第一印象。”中国建设银行(601939,股吧)密云支行相关负责人告诉记者，他们承担了密云财政大部分的转移支付功能，也见证了密云财政改革的历程。
据他介绍，在财政资金监管体系改革之前，预算单位开户比较繁杂，有的预算单位存在十几个户名，给财政监管带来很大困难。零余额基本账户的建立，抑制了多头开户现象，使财政资金使用更安全，账户监控更明晰，在规范管理的同时使资金效率发挥极致作用，“财政资金首先注重安全性、流动性，然后才是使用效益。在这方面，密云县财政局顶住了很多压力。”
“通过改革，我感觉密云财政资金在逐年用活，趴在账上的存款在逐年下降。”该负责人告诉记者，“这是一种方向。而作为合作单位，商业银行只能适应这种发展趋势，积极配合，同财政改革一道前行。”
财务管理最薄弱的环节在基层，把财政资金监管系统推向镇街、村级，可在机制上防止小官巨贪。
从2012年开始，密云县财政局将管理重心下移，把财政资金监管系统推向镇街、村级，打通财政资金监管的“最后一公里”。
据密云县十里堡镇财政科科长金红玉介绍，以前统计税收情况，每个月都要给企业打电话，自从用上这套管理系统后，能在第一时间看到企业申报的数据，精准反映企业的动态。还有一个突出的效果，就是真正做到了专款专用。“就是领导打招呼也没用，资金使用一旦违规，系统就通不过。”
“虽然是县财政局推行的财政资金监管体系，但达到了"把权力关进制度的笼子"的效果。”密云县十里堡镇党委书记张明智告诉记者，“这套系统把出口和入口全把住了，而且在出口和入口之间有一套严格的流程，使资金运行中间没有任何枝杈环节，既是规范资金运行，又是保护领导干部。在机制上对防止小官巨贪，廉洁基层干部队伍起到了积极作用。”
吴成刚说，财务管理最薄弱的环节在基层，以前的镇街普遍存在预算编制“一张纸”、人大报告“两个数”的问题，现在必须按要求来编制完整、细化的预算，财政资金监管系统不仅强化了预算的刚性约束，而且建立了预警机制，“买醋的钱决不能用去打酱油”，从而规范了干部用财行为。
目前，密云县财政局正在把财政资金监管体系的触角延伸到村一级，建立起“从源头到末端”的资金监管体系。
2014年初，该局深入20个镇街和部分村进行调研，梳理总结出票据使用不规范、村级托管账户资金混用、随意申请网银支付等问题。在此基础上拟订《密云县关于推行乡镇(街道)国库集中支付改革建立镇街(地区)财政资金管理机制的实施意见》，规定镇街财政、农村财务托管中心、每个村只保留一个账户；政府机关保留一个经费账户和工会、党费、食堂等必要的专用账户，从账户设置上避免资金违规调拨、“小金库”等现象的发生，将不透明的“砖混结构墙”改造成可实时监控的“玻璃幕墙”，解决镇村财政资金监管不透明的问题。
为了彻底打通财政资金监管的“最后一公里”，密云县财政局给村级预算单位统一配置了电脑、网线、服务器等基本办公用品，并把公务卡消费也推行到村一级。
为了使这项改革得到基层预算单位的了解、理解与认同，在县委、县政府安排下，密云县财政局专门为500多名村支书、村委会主任讲解软件操作系统的使用，以及如何在实际操作中规避“白条抵账”。
“目前，密云从县级到镇街、村级预算单位都实现了财政资金监管体系的连接。”张亚东说，“如果我们跟北京市财政局，市财政局再跟财政部连接，财政部就能看到我们把每一笔钱给了哪个村。通过这种机制，可以使相关人员在每一笔财政资金使用中"不敢腐，不想腐，不能腐"。”
