变革赶超型体制才有地价楼价长效调控
文章来源：上海证券报
仅靠房地产调控，强化预算约束，只能提高土地出让收入的运用效率，却可能积聚更大风险。原因是，如赶超型战略不转变，地方政府为筹集投资建设资金继续借债，但又失去土地财政支撑，宏观经济面临的财政风险与金融风险会更高。
实施赶超型战略是后发国家实现国民经济快速发展的重要措施。我国的赶超型战略取得了举世瞩目的成就，为国人带来了巨大福祉。但长期实施赶超型战略以及由此形成的赶超型体制，也累积了相当多的矛盾，集中体现为近年来社会经济生活中的焦点问题：高顺差、高房价、高债务。
我们认为，赶超型体制是形成“三高”的主要因素，土地财政的形成主要来自货币供给方的推力，高顺差是形成高房价货币推手的主要因素，而结构性调控政策无法长期抑制高房价。
我国近10年来的土地出让面积增幅为66.7%，但同期出让土地成交价款却增长了398%，很显然，土地出让收入增加的主要因素是价格上升，但地方政府并不能单方面控制土地出让价。进一步从时序角度观察，地方政府预算最大化的倾向一直存在于改革开放后的财政实践中，在特定条件下形成土地财政并得以制度化，关键还是货币供给方面的因素。
赶超型体制包括对地方政府的经济增长激励机制、以生产为主要征收环节的税收汲取制度，以及地方拥有过大裁量权的土地管理制度。这些条件构成了上世纪90年代以来政府大力支持外向型经济部门发展的制度前提。出口增长导致大量顺差，相应增加国内货币供给，形成了过多货币追逐国内有限资产的局面。以1992年为基期，我国可交易性资产的供给缺口率从-1.54%上升到2010年的61.49%，而70个大中型城市的房屋销售价格指数增长额则从1998年的1.3上升到2010年的67.44。货币供给充裕与婚龄人口增加及改善性住房需求增长相叠加，房价上升便成了一个自然的结果。那些在教育、医疗等方面拥有优势从而人口增加以转移性增长为主的大型城市，高房价问题尤显突出。
与此同时，低价出让工业用地的行为也与地方政府土地财政两者之间存在正向关联。一方面，政府通过低价出让土地，可带动工业部门出口顺差的增长，并在资本项目管制情况下形成资产价格上涨的压力。另一方面，房价上涨又可为地方提供土地收入，使其有能力继续通过“低价供地”及相关基础设施建设促进外向型工业部门发展，并持续为贸易顺差与房价的交替上升注入动力。在此背景下，限购等结构性调控政策无法发挥长久效力，以总量调节为主的货币政策也很难发挥“精确抑制房地产需求而不伤及其他领域”的作用。
因此，仅仅依靠房地产调控，强化预算约束，只能提高土地出让收入的运用效率，却可能积聚更大风险。原因是，如果赶超型战略不转变，地方政府为筹集投资建设资金继续借债，但又失去了土地财政支撑，宏观经济面临的财政风险与金融风险会更高。因此，推动长效调控机制建设，非得实现赶超型体制的转型不可。大致在四个方面：适时调整赶超战略，追求更为平衡的经济增长；拓宽资本流出渠道，削弱国际收支失衡对国内的影响；调整税负的产业分布结构，促进地方经济转型；提高地方财政透明度，削弱土地财政。
为缓解地方政府因增长任务压力过大而过度干预经济的现象，宜进一步下调“五年规划”等文件中设定的GDP增长指标，通过大力实施竞争性政策，为内涵更为丰富的经济发展提供市场动力，逐步解决土地财政问题并降低房价上涨的整体压力。但对于因转移性人口增加造成的大型城市房价上涨，则需通过公共服务均等化过程来逐步缓解。
从促进国内经济结构转型、缓解经济结构失衡的角度审视当前我国的国际收支失衡与对外经济战略，一方面，可考虑逐步消减对包括加工贸易在内的外向工业部门的“超产业待遇”优惠政策，实现内向、外向企业的平衡对待。另一方面，通过落实金融支持、法律支持措施拓宽“走出去”渠道，金融危机后民营企业海外并购发展迅速，可考虑使用外汇储备建立“民营企业走出去”基金，此举不仅能促进宏观经济平衡，也大有利于国家资产的海外布局。可考虑将此基金交由开行管理。
目前我国的税基过度集中于生产环节，这种格局必须改变，由此削弱“谁生产、谁拿税”的税收汲取机制对地方政府的不良激励，以及“西税东输”的税收总部转移机制，将课税税基逐渐向收入取得、及财产形成环节转移，增强税收制度的“消费性”特征，引导地方政府更多重视居民收入、消费以及财产积累。为此，我们建议：将消费税前推至零售环节，在原属增值税征收范围的产业链条内，开征针对零售环节的销售税(税率可选择为7%~9%左右)，同时降低增值税。这有两个方案可供参考，或大幅下调增值税税率，或将进项税额的可扣除范围拓展至厂房等固定建筑。
切实推动地方政府土地收支的透明化，在短期内，不仅公布类、款级科目，还要公布项、目级科目；不仅公布功能分类，还要尽快公开经济分类，让公众了解土地支出履行了何种功能，促进将土地收入更好地用于社会保障、公共服务以及城镇化建设上。在长期，应重视完善地价与财政补贴的管理制度，建议修改《土地管理法》，大幅度提高土地“农转非”的成本，同时加紧完善《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，在四类非农用地类型中，要求地方政府设定统一基准价，并设置较小的上下浮动比率，防止地方通过给予工业部门过多优惠而引发住宅及商业用地价格的上涨压力。还有，坚决履行世贸组织有关禁止类财政补贴的承诺，遏制地方政府以低地价、不当财政补贴等手段过度刺激工业投资的行为。
这些措施看似南辕北辙，实则是对“三高”的釜底抽薪。
