日前，国务院发展研究中心(简称“国研中心”)首次公开了其为十八届三中全会提交的改革方案总报告全文，即“383改革方案”。方案的“三位一体” 式改革体现了管理层通过“顶层设计”推动改革的决心。方案列举了八个改革的重点领域，其中之一涉及房地产和土地制度改革。由于当前房地产业对拉动经济发展具有重要作用，因此，有关房地产和土地制度的改革，就显得尤为重要。农村集体土地有条件入市、小产权房有条件妥善解决以及房产税从试点到全面实施，“383改革方案”中的这些提法无疑顺应了时代呼唤，也是对此前房地产市场顽疾的一种大刀阔斧的改革。

  现行《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就意味着建设用地涉及农村集体土地，都必须先由政府征收转化为建设用地，然后由政府向市场垄断供应土地，从中获取土地出让金，这也是土地财政的核心。更重要的是，地方政府手中的土地是金融机构看好的优质抵押品，地方政府从金融机构获得了大量信贷资金。正是认识到了土地是“财富之母”，越来越多的地方政府走上了通过“经营土地”发展地方经济的路径。

  然而，这种路径，至少带来了三大难题：

  其一，由于土地市场存在着用途管制和所有制管制，土地供应弹性很小，无法及时跟上市场需求，再加上政府垄断供应土地和招拍挂的地价竞价制度，这就导致土地市场价格一轮一轮地上涨，地价上涨往往带动了房价上涨。地根松紧对于房地产市场存在着巨大的正冲击和负冲击，引发了房地产市场紊乱，也扭曲了土地市场和房产市场的价格。土地收益分配主要倾向于政府，而被征地农民所获甚少，由此诱发了一系列关于拆迁和圈地的群体性事件。

  其二，由于房价上涨超过了大量刚性需求者的购买能力，因此，“小产权房”就以其价格相对较低的优势而受热捧。“小产权房”并非法律意义上的概念，而是描述在农民集体土地上建设的、未缴纳土地出让金等费用的房产，其与大产权房最大的区别，是农村集体建设用地没有经过地方政府征地出让的程序，从而处于 “非法状态”。小产权房的法律地位问题不解决，既无法让农民合法地获得土地增值的收益，也无法保障购房者的权益。

  第三，地方政府通过土地抵押方式获得了大量信贷资金和其他资金，导致地方债越滚越大。在房地产业繁荣时期，人们可能会选择无视其中暗含着的风险，可一旦地价下降，土地抵押品价值降低，地方债务危机就可能会爆发，还有可能引发金融风暴。更重要的是，基础设施以及其他不动产投资往往需要大量信贷，地价和房价上涨创造了大量信贷，从而倒逼货币被动超发，现在中国的广义货币(M2)已经超过百万亿元，这有可能会导致宏观调控失灵。

  正是现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端，所以，“383改革方案”提出的改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。

  具体来说，针对第一个难题，方案建议：“在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。”这将从根本上打破地方政府对土地市场的垄断定价，有利于土地顺畅进入供应市场，从而降低土地交易成本和地方政府的垄断租金，解决地根不规则的松紧对于房地产市场的外部冲击，并减少因圈地和拆迁导致的社会矛盾。

  针对第二个难题，方案明确指出：“在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的‘小产权房’，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决 这一历史遗留问题。”“383改革方案”直面了小产权房大量存在的现实。如果方案得到落实，将会缓解紧张的楼市供求关系，保护购房者的产权。

  针对第三个难题，方案提出要“减少贷款规模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段，主要运用货币、财税等总量手段改善宏观调控”。过去，对于贷款规模和土地指标直接控制，金融机构和地方政府往往利用各种办法突破上述限制，导致宏观调控失灵。“383改革方案”提出将更多地采取货币政策和财税政策 以改善宏观调控的效果，值得期待。例如，如果采取上调利率的办法，将增加贷款成本，就有可能遏制地方债的大幅度膨胀，有利于控制贷款规模，从而限制货币被 动超发。

  这样，从功能上来说，“383改革方案”可谓有破有立，破的是土地财政的“租费”问题，立起来的是税收制度，实质上是“以税替租”。其一，方案建议：“加快 建立不动产登记制度。扩大房产税试点范围，尽快完善相关制度，一定过渡期后全面推开，并明确为区县级政府主体税。”房产税是地方政府的主体税，目的是替代土地出让金，为地方提供一个稳定的财政收入来源，防止地方债风险继续放大，并打破“土地—房价”上涨的恶性循环。其二，“率先对集体建设用地、储备土地和 囤积土地征收土地增值税”。这将有效地扩张地方财政收入，从而减少对土地财政的依赖。其三，“将土地税收计征重点从流转环节转向保有环节，实施从价计征”，对于投资者来说，该措施将会抬高土地持有成本，对于投机性需求有遏制功能。

  “383改革方案”改变了此前调控土地市场、房产市场的思路，减少了行政干预房地产调控的手段，构建了调控的长效机制，将对中国房地产市场的运行节奏、周期、趋势产生深远影响。