造城运动

  总顾问：国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

  2008年以来，伴随着新一轮地方投资热度不断升温，全国大量城市兴起了新城开发热潮，一个个新城规划如雨后春笋般冒出，这些规划承载着当地城市发展的远大蓝图。然而巨额的城市建设投入也正在把许多地方政府拖入地方债务的泥潭。

  全国人大财经委今年上半年调研后提醒，一些地方脱离实际盲目追求城镇化速度，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”。业内专家呼吁，新一轮城镇化的推进一定要和当地产业人口需求相匹配，不能再搞“造城运动”。

  大同地标建筑不到600天建成

  山西大同古城以东10多公里的太阳宫最近刚刚举办了一场世界级的太阳能高峰论坛，体量庞大的地标建筑在会议开幕的三个多星期前刚刚竣工。

  为了赶在盛会前完成太阳宫所在广场的主体工程，大同当地建设官员和施工人员经历了一场惊心动魄的工程大冲刺，市住建委主任甚至为此立下保证书。此前有人对能否如期完成盛会前的大型工程存在忧虑。

  太阳宫总建筑面积21万平方米，从打下第一根桩，破开第一铲土，到铺完最后一块砖，钉完最后一颗螺丝后交付使用，仅仅用了不到600天的时间。山西日报将此形容为，“创下了从主体建筑到内外装修的神奇速度，这不仅在大同建筑史、山西建筑史乃至中国建筑史上都属首创。”

  这个广场南北长3000米，东西宽600米，比北京天安门广场的长宽体量还大。而它所在的御东新区的开发还要追溯到五年前，2008年初，上一任大同市长耿彦波履新大同，掀起了一场大破大立的城市改造运动。

  耿彦波曾主持山西王家大院的改造并取得显著成效，他对山西深厚的历史文化积淀有着近乎痴迷的执着。他对媒体承认，他渴望实现当年梁思成未完成的理想，按照当年梁思成对于北京“古今兼顾，新旧两利”的思路整体改造大同，以当地的御河为南北轴线，恢复御河以西的古城，建一座御河以东的新城。

  大同曾请来世界知名的规划设计单位为新城做规划，最后中标的方案设计方是法国夏邦杰建筑设计公司。该公司相关负责人日前接受南都记者采访时指出，当时大同面临着保护老城历史文化建筑，拓展新城，承接产业转型的需要。新城规划面积达到70多平方公里，古城东面的文瀛湖曾经干涸，为了新城开发还从上游水库引来活水。

  造城进行时中途换领导曾引担忧

  但短时间密集的大拆大建曾给耿彦波引来不少关注和争议，网上还有人称其为“耿拆拆”。但他对自己的作为有着明确的自信，他曾用四季轮替对媒体解释城市建设的因果关系：“我觉得城市建设是春天挨骂，夏天就好一点，秋天就有收获。但是你能不能熬过春天和夏天呢？你不能光等着秋天收获，有因有果啊。”

  今年年初大同的一次重要人事任免引起社会高度关注。2月，耿彦波被任命太原市委副书记、太原市代理市长。同一天，大同市民多次在耿彦波主持修复的东城墙下举行签名集会，打出“要让大同变香港只要留住耿市长”、“耿彦波市长大同需要你”等标语。

  家在大同的崔小姐告诉记者，大同这几年的变化还是给市民带来很多好处的，现在大家提起自己的家乡都感觉很自豪，修复的古城墙夜景特别漂亮。她认为年初市民自发挽留市长主要有两个原因，一种是对这位个性市长有感情，另一种当时也有人担心领导换了会导致工程烂尾。

  耿彦波曾对采访他的记者表示：“人生苦短。对我来说，这几年冲过去也就过去了，冲不过去我就是历史的罪人。贷了那么多款，如果留下一个半拉子工程，不可想象！”

  新任大同市委副书记李俊明今年2月16日在市政府常务会议上承诺做到“五个凡是”。其中就包括凡是已经开工的政府工程，要全力保障，加快推进，不允许出现半拉子工程；凡是房屋被征收的住户，要妥善安置，确保回迁。

  至少12个省会新城超过100平方公里

  像大同这样热衷造城的城市还有很多，特别是财力更为雄厚的高级别城市更是规划出大量新城。

  南都记者梳理了2012年和2013年我国31个省会(首府)城市(含直辖市)的政府工作报告，提出造城计划的城市共有24个，占我国省会城市总数的77%。其中计划对原有的新城区进行开发和建设的有4个，提出建造新城区的有20个。

  24个提出造城计划的城市所规划的新城区总面积累加起来超过4600平方公里，超过6个新加坡。只有昆明、呼和浩特、拉萨、西宁、银川、乌鲁木齐和重庆，在近两年的政府工作报告中未提及规划建设新城。

  在提出建造新城的省会城市中，预计建造新城的面积超过100平方公里的城市共有12个，以广州的造城计划规模最为庞大，预计建造的新城数量也最多，广州提出建造的9个新城规划面积相加近800平方公里。此外，沈阳、西安、贵阳的造城计划规模也较大。其中沈阳市计划建造8个新城区，总面积约210万平方公里；贵阳市则计划建造5个城区，其总面积超过510平方公里。

  国家发改委城市和小城镇改革发展中心也专门做了一项统计，他们检索了12个省各城市的政府工作报告、文件、规划和新闻报道等，涉及地级以上城市共156个，其中提出新城新区建设的有145个，占92.9%。有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。

  全国人大财政经济委员会今年上半年开展的城镇化专项调研发现，我国一些地方脱离实际盲目追求城镇化速度，违背经济规律和城镇化发展规律，脱离当地实际，超越经济发展阶段，盲目追求城镇化速度，仍然依靠传统的投资拉动模式，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”，占地过多，土地利用效率低下。

  中山大学地理科学与规划学院教授、原珠江新城总规划师袁奇峰接受南都记者采访时指出，改革开放以来，城市发展需要空间支撑，全国各地都出现很多新城，这是经济社会发展的必然结果。但现在的问题是，现在规划的新城是政府主导下的通过土地财政来运营的新城。这种运营城市的模式是由政府统一征地拆迁，统一投入公共财政，把土地价值炒起来以后再由开发商接手，这种模式很多情况下没有考虑到市场的实际需求。

  “如果开发出来的新区没有人来买房，新城只是领导拍脑袋想出来的，那么这种新城很难成功。”袁奇峰曾主持广州中央商务区珠江新城的规划，他告诉记者珠江新城带来的启发是，培育新城需要很多要素集聚，需要公共财政的长期投入，这个培育周期怎么也要20年。

  地方债危机积累专家呼吁建立问责机制

  今年以来，随着经济增速回落，地方政府财政收入减少，地方债问题再次浮出水面。

  全国人大财经委此前指出，一些地方靠举债盲目扩张，造城地方债务规模不断扩大，需要引起高度重视。日前，审计署证实2013年全国政府性债务大审计全面开展。这标志着国家层面正在摸底地方债。

  国务院研究室副主任黄守宏日前在“中国城市发展夏季论坛”上指出，如果按照严格的审计，比如美国底特律的那种算法，有些地方政府已经破产了，只不过后面有国家信誉在维持。

  根据审计署此前的披露，2012年，我国有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

  参与大同新城规划的规划设计师告诉南都记者，新区都是伴随城镇化的过程，要将人口和产业结构结合当地具体情况。有些地方不具备发展新区的条件，没有产业支撑就会造成空城，政府的前期投入也无法收回。

  根据审计署的统计，2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%。

  德意志银行大中华区首席经济学家马骏呼吁，要建立以市政债为主体的地方政府融资体系。通过立法，明确宣示中央政府对市政债的偿还不承担责任。在实际运行中，应该允许若干基本没有系统性风险的中小规模的市政债违约事件发生，以建立中央承诺不担保的可信度。

  马骏还强调，对部分有系统性风险的大城市违约案例，应该采用在中央或省级政府支持下的债务重组方式，涉及事件的市政府官员必须承担最大责任，地方首长免职、地方政府开支大量削减必须成为上级政府帮助重组债务的条件。

  健康的城镇化要有需求。现在之所以出现一些造城运动，就是脱离了这个需求。空间生产过头了，脱离社会实际需求过多了，就会出现“鬼城”。

  现在地方政府一把手的权力太大，不受限制，一把手决定了地方的发展。只有一把手听你的，这个城市才能听你的。

  ——— 杨保军