纵 观 已 经 进 行 的 房 改 之 旅 ， 在“住房是商品”的理念引导下，经过二十多年的“一次房改”，最终产出了一个“商保失调”的扭曲性住房体制，影响宏观经济平稳较快发展与社会 和 谐 。 为 破 解 住 房 体 系 “ 商 保 失调”的难题，十八大报告提出，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设与管理，满足困难家庭基本需求。”由于市场配置的对象是商品房，政府保障中低收 入 群 体 的 住 房 类 别 是 保 障 房 ， 因而，该制度在本质上也可概括为商品房 与 保 障 房 相 协 调 的 住 房 制 度 ， 即“两房协调”的新住房制度。

  要实现这个新的房改目标和任务，应从住房“两板块”结构出发，把握八项改革原则，分类构建适应社会主义市场经济体制的商品房体制和适应或政府公共服务体制的保障房体制，在此基础上，统筹“两房体制”改革目标，建立一个契合国情的新住房体制。

  八项改革原则具体体现为：

  1.依法规划、科学规划

  依法规划、科学规划是改革的先导性原则。

  依法规划的含义：契合中国政治体制、法制建设的现状，首先按照政府的行政法规或规章指导二次房改，在改革实践中注重推动行政法规或规章向正式的法律转化，以法律的权威、规范性等为改革方向和改革绩效保驾护航。

  科学规划的含义：住房体制要符合实际状况的变化和区域特点。从新制度理论出发，受制于规则制定者的有限认识能力和实际状况的不断变化，任何法律法规均非完美，因而在实践中需结合具体问题及其变化而不断修正已有的法律法规，此时科学原则对改革来说更显得重要，更需要坚持。

  2.分类改革、统筹结合

  从住房体系包括商品房和保障房两大板块以及保障房包括公租房、经适房等多板块的情况出发，无疑需要分类改革，并在统筹结合的基础上形成新住房体制。但是如何分类改革、如何统筹结合呢？

  其一，应充分认识到商品房体制的直接功能在于促进商业性住房产业健康发展，间接功能在于促进宏观经济平稳较快发展；分项功能反映在商品房体制改革取向上，应形成适应商业性住房产业化的商品房体制改革直接目标和适应社会主义市场经济体制的商品房体制改革间接目标，两者构成商品房新体制改革目标。

  其二，应充分认识到保障房体制的直接功能主要在于促进房困破解，其间接功能在于有利于居住公平，保证社会稳定、政治安定。分项功能反映在保障房体制改革取向上，应形成适应房困破解的保障房体制改革直接目标和适应社会保障体制或政府公共服务体制的保障房体制改革间接目标，两者构成保障房新体制改革目标。

  其三，就“保障房板块”而言，公租房、经适房和限价房等性质差异较大，故而其投融资、土地规划等建设中的制度安排应有所区分。而在商品房体制改革中，普通商品房和高级、奢华的商品房其体制改革的细部特征也应有所差别。

  在此基础上，统筹“两房”改革目标，建立适应社会主义市场经济体制和社会保障体制的“两房协调”的新住房体制。

  3.机构优化、职能整合

  一次房改期间，为推进住房市场化改革，1982年3月成立国家经济体制改革委员会，1984年成立国家住房租金改革领导小组，1986年成立住房制度改革领导小组(下设国务院房改办专设机构)，这为“一次房改”提供了组织基础。但那时设立的机构主要将住房体制作为经济体制的一部分加以改革，而在商品房体制和保障房体制分类改革的原则下，需内设商品房体制改革部门和保障房体制改革部门，包括分类配备经济学与工商管理、社会学(政治学)和公共管理专家指导改革，其上还要有总体的住房体制改革领导部门和相应的学科负责人统筹改革工作。

  4.诱导性和强制性制度相结合

  房改常常引致中央地方政府、住房建设单位与居民等关联方的利益调整，因而需要采取必要的法规政策消弭冲突来推进改革，从而体现房改强制性的一面。当然，仅仅借助强制性力量推进改革显然不足，政府优化意识形态环境、创造和谐的改革氛围并以正确的理念积极引导住房建设单位、居民等关联主体支持改革，从而体现房改诱导性的一面。诱导性和强制性相结合，共同将房改引向深入。

  需要指出的是，地方政府土地财政的偏好使其在政策制定中有偏向商品房开发商的冲动，故而需要在两种制度变迁过程中配套实施中央地方政府在住房体系建设中的财权事权、集权分权的对称化改革，促进中央权威和地方积极性得到协同发挥。

  5.把握改革切入点

  保障房板块。构建完善的住房信息系统和相应的准入退出机制，有效识别保障房惠及对象，这是保障房体制改革的切入点。从该切入点着手，通过公益性用地、公共财政和公共管理机构主导构建以政策性租赁房为主的保障房体系。保障房产品结构以政策性租赁房为主导类型，限价房可以科技型人才专项保障房建设为重点。除国有林区、垦区和煤矿棚户区等“特区保障房”外，万人以上员工的大学、国有大企业等单位的合作建房也应得到鼓励，但这种“公共住宅单位”须纳入整个保障房管理体系中。

  商品房板块。在符合城市总体规划和土地规划的前提下，商品房体制改革以创造有利于商品房开发商获得商业性用地的环境为切入点，促进其有序竞争，形成品牌，为中高收入群体提供品质更佳的商品房，并对保障房居民形成积极而努力进取的动力。为形成住房市场良好的发展环境，常规情况下主要用信贷、税收、利率等间接调控手段对其引导，只在金融、经济出现大的波动的情况下才可进行直接的价格干预。

  6.帕累托式改革

  新住房体制构建是一个继续深化住房制度改革的过程，而深化住房制度改革本身又是对关联主体利益再调整的过程。无论是保障房体制还是商品房体制的改革，都涉及住房需求者、住房建设或供给者、住房投融资企事业单位以及统筹改革的政府等核心主体利益的增减损益，如果部分关联主体的利益受损较重，势必衍生对改革的重重阻力，甚或累积为规模化的社会冲突，影响社会安定和谐。因而需要坚持以各关联主体利益不减少的帕累托式改革原则为根本尺度，科学衡量新住房体制构建的有效性。

  7.配套制度跟进

  住房制度改革需依靠高层的制度环境，高层制度体系的积极改革反过来也有助于住房新体制的完善。如法制、政府管理体制的改革无疑有利于住房信用体系的建设，从而有利于攻克保障房体制的软肋和顽疾，使其在保障对象识别上难度减小而变得易于操作。在国内，调控过高的商品房价格具有熨平宏观经济波动和促进中高收入居民住房消费的双重效应，但中低收入群体住房消费的可支付能力却难以在短时期内提高，需借助保障房建设，然而，宏观调控体系明知频繁的商品房价格调控并不适合破解房困且有干预市场之嫌，但却仍然为之，其中一个重要原因就在于：国内法制不完善背景下保障房信用体系建设成本较高，导致以保障房破解房困的有效性短期内还难以充分展示。

  8.渐进式改革

  住房是个价值贵重的特殊物品，其生产要素繁多，住房投融资、建设管理过程复杂，行为主体多元，加之中国发展不平衡的大国国情，使得住房制度改革问题更显复杂，因此房改速度不能太快，动作不能太猛。“休克疗法”和“急风暴雨”都会带来社会不稳定，从而导致改革无法进行。不过，对于解决“无房户”和“科技专家居住贫困”这样的住房保障问题，改革的速度可以快些，用力可以猛些，以体现社会主义集中力量办大事的优势和科教兴国的战略导向。

  坚持上述八项改革原则及其所蕴含的理念，无疑有助于保证今后房改方向的正确性，加快推出一个市场配置和政府保障相结合的“两房协调”的新住房体制，从而促进两房体系协调发展，进而既破解房困、促进和谐社会发展，也有助于宏观经济平稳较快发展。

  (马先标 作者单位：南开大学周恩来政府管理学院)