在日前举行的“宏观经济与知识产权战略研究所”成立仪式上，该所所长、原全国人大财经委法案室主任朱少平称，总结我国近二十年的住房制度改革与房地产市场发展经验，在此基础上出台一套顶层设计，其中包括两大方面：一是合理划分住房保障的范围与思路；二是对于除住房保障以外的住房问题完全放开，完全由市场来满足，政府则致力于市场的建设与监管。

  2012年12月4日召开的中央政治局会议上，中央还明确提出要“加强房地产调研与住房保障工作。”朱少平对此解释道，这不仅表明了新一届中央领导班子保持政策稳定性的理念，更体现了这个班子集体坚持科学发展观的实事求是态度。

  朱少平说，虽然我国建国已有六十多年的历史，但政府在住房方面的职能只是在最近几年才逐渐清晰起来的。建国初期以至到改革开放的前二十多年，我国政府乃至建设部门都只是从城市建设与保证单位职工与居民有房住的角度在履行职能。建设部门根据计划组织房屋建设，建成后分配给相关部门或单位，或通过财政预算拨付资金由单位组织建房，建成后分给职工承租。这种做法本质上也是一种简易的住房保障制度。在此体制下，由于没有房地产市场，人们的住房需求被压抑到最低限度。

  随着住房制度改革与房地产市场的逐步形成，特别是政府关注住房保障并调整相关政策以来，国家在住房保障与房地产市场方面的职能开始发生根本变化，即由过去的单一保障一分为二：一方面，将过去的不加区分的住房保障职能放下，通过低价向租住者出让与建立房地产市场，引导居民逐步通过市场满足住房之需，特别是满足超过最低保障的住房需要。同时，随着市场的产生与发展，政府则只负责房地产市场的维护与市场主体行为的监管。另一方面，由于完全将住房保障职能让出，导致部分低收入者难以从市场满足必须的住房需求，政府又着手将完全让出的住房保障职能进行部分回收，从而形成新形势下的，亦即新型的政府住房保障职能。虽然这种职能与原政府的住房保障职能有较大的相似性，但两者却有着本质的差别：前者虽然也属广义的住房保障，但它既替代了市场的基本职能，又不能满足不同居住者的差别需求，还因财力限制，将人们的居住水平维持在最低标准(改革前国人的人均住房不足3平米)；后者则是在市场经济条件下，政府将市场放开后，对部分不能从市场获得住房的低收入者进行的保障，这种保障是对市场的一种弥补，而不是越俎代庖，它是市场经济体制下对政府住房保障职能的一种升华。

  “在本轮房地产调控中，就因为我们混淆了政府的两种不同职能而对两种性质不同的问题适用了统一的政策，似乎政府作为一个万能的主，就应当把整个房价控制住，甚至应当把房价打下来，以保证所有想买房的人都买到满意或者低价的房子。”朱少平认为，这既是对政府职能的误解，也是对市场的一种破坏。加之某些政策的极端性导致了一些人的不满。为根本解决两种职能的相互干扰，使政府的两种职能都得到充分发挥，既保证房地产市场的长期健康发展，又使那些低收入者获得必要的居住保障，我们必须在总结房地产市场发展与新型住房保障制度实施经验的基础上，形成一套关于两者关系的顶层设计。

  朱少平表示，住房保障与房地产市场顶层设计的内容虽然十分丰富，但概括起来不外乎两大方面：一是合理划分住房保障的范围与思路；二是对于除住房保障以外的住房问题完全放开，完全由市场来满足，政府则致力于市场的建设与监管。对于顶层设计中的住房保障，至少应包括以下方面内容：

  1.保障范围，即确定纳入住房保障对象的范围。对这个问题有两个思路：一个是实行“普惠制”，即对某个区域的居民，都无例外地纳入保障范围。这样做一是比较公平；二是容易操作；三是可以对过去已经享受过保障的人群予以排除。但这样做也有问题：一则不太必要；二则财务压力过大；三则可能再次形成大锅饭，增加矛盾。另一个思路是实行“特惠制”，即只针对某些特殊的人群，主要是低收入人群进行保障。这种保障一则财务压力较小；二则目前我们已积累了一定的操作经验。但实施这种保障的操作难度比较大，主要是范围难以确定。再就是需要做大量细致工作。

  2.保障标准，即对确定的保障对象进行保障所执行的具体标准。经过二十多年的建设，我国城镇居民的住房面积平均已达30米，农村居民人均面积更多一点。目前我国城镇居民平均30多平米的水平是四十多年建设才达到的，确定保障标准似应不超过这个数。

  3.保障方式，对于住房保障的保障方式可以有多种，从权利的形态角度说，可以有货币保障，也可以有实物保障。就实物保障来说，也可以分多个不同的种类，如廉租房，公租房等，我支持租房保障，现行的经济适用房、两限房等具有多方面的矛盾和问题，应适时淡出保障体系。

  4.资金来源。既然住房保障是以政府支付一定的代价来实施的一种保障政策，当某种保障标准确定后即要全力保障，为此，实施这种保障必须有财力上的保证。但这种财力从哪来呢？这是一个很重要的问题，财力没有切实保障住房保障就是一句空话。对于住房保障的资金来源，可以有三方面的考虑：一是从土地出让金中拿出一块；二是从财政的公共支出预算中安排一部分；三是目前我们建立的住房公积金，由于这种制度的实施积累了一笔数字不小的资金。但这笔资金的所有权属于缴存人，能否将这笔钱拿出来或者说借用一部分用于住房保障建设管理。

  5.实施机构。毫无疑问，住房保障是一种政府职能，从保障职责而言肯定要由政府来负责实施。但就住房保障的操作却不一定非要由政府机构直接操办。由于政府及其管理部门是代表国家行使社会管理权的机构，有关住房保障的政策应由政府及其相关部门来制定，而对于住房保障的具体操作却还是由有关社会机构来承担比较好。为此可以依法设立或改造一些机构来承担这样的职能。

  第二大方面是房地产市场。在满足低收入者住房保障的前提下，对于房地产市场即应全部放开，政府对其只能是制定规则，维持秩序，排解纠纷，引导方向，监管运行。至于市场价格的波动，则基本由市场自行调节，即使有市场失灵或疯狂的地方，政府也主要是运用经济或者法律的办法进行规制，绝不应直接决定或干预价格的变化。

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