杨遴杰：集约用地推进城镇化
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
刚刚闭幕的中央经济工作会议明确把“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”列入2013年经济工作的主要任务之一，而新型城镇化作为拉动内需、优化经济结构的重要举措，也是未来几年我国经济工作的重点。城镇化的含义丰富，人口城镇化伴随的还有土地的城镇化过程。当前我国土地的空间布局与利用结构不均衡，而节约集约用地的原则不能动摇，如何在各种约束条件下做好土地城镇化的文章，是土地管理者必须思考并着力解决的。
新型城镇化首先必须制定合理的发展战略，也就是不同等级城市的发展路径选择。在上世纪八十年代，我国从防止“大城市病”的考虑出发，制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的战略。但由于大城市公共基础设施投入多，产业门类丰富，规模效益明显，辐射带动作用强，近年来大城市发展并没有控制住，快速发展的大城市先后出现交通拥挤、环境污染、资源紧缺、房价高涨等病状。
“大城市病”的恶化，其实也给出了未来新型城镇化必须优先发展中小城市的必然选择，比如大城市的高房价抬高了进入门槛，而拆迁征地成本的提高也使政府在用地规模上扩张困难。但是，要发展中小城市不能靠行政力量来强制人口转移，还必须提高中小城市的吸引力。最重要的一个措施是加强中小城市公共基础设施建设，提高公共服务水平。因此，必须在财政投入上更多照顾中小城市，增强其对产业与人口的吸引力、向心力，与大城市的离心效应同步，推进中小城市发展。
但是，中小城市发展又必须特别注意节约集约用地，不能再走低价招商引资的发展道路。中小城市地价低，城市扩张成本低，但如果再沿袭过去粗放用地的发展方式，这样的城镇化发展会导致耕地保护压力剧增。而且，新型城镇化本身就包含着集约的内涵，要实现这个目标，一是从规划入手贯彻集约用地原则，二是通过提高拆迁征地的补偿标准倒逼地方政府集约用地。包含各类社保与就业培训在内的征地补偿标准的提高，既能通过城镇化成本的合理提升来约束滥用土地行为，又能提高被补偿人群的消费力和持续就业能力，平衡社会财富分配，构建城市发展的长期动力。
城镇化发展除了要考虑不同级别城市间的均衡外，还需考虑城乡用地的均衡，尤其是城乡建设用地的均衡。由于缺乏行之有效的退出渠道，我国过去的城镇化过程，虽然农村人口向城市转移，但出现的却是城市与农村建设用地一起增长的结果。1997~2007年，我国农村人口减少了13%，而村庄用地却增长了约4%，呈人减地增的逆向发展趋势。大力推动城镇化就必须解决存量集体建设用地的退出问题。
现行法规对存量集体建设用地尤其是宅基地的退出渠道并没有明确规定，最终形成进城农民两头占地的现实。一方面作为福利无偿退还给集体，农民心有不甘，另一方面相关政策又严禁宅基地向集体之外的需求者出售，进城农民的宅基地要么闲置，要么非法转让。当前唯一的退出方式是以“增减挂钩”项目的方式，通过转移发展权来统筹城乡用地需求，但作为政府主导的土地权益转移，如何保证农民的利益还需要不断改进与完善。温家宝总理在今年年初提出“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利……任何人都无权剥夺……也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自主流转或处置这些权利”。如果按照这一方式进行，农民将成为宅基地退出过程的主导者，政府可以将其权利买下，复垦为耕地，也可以由农民复垦后将发展权出让，保证城市建设需要，也保持耕地不减少。而关键在于建立一个可以让农民依法自愿有偿流转土地财产权利的市场，土地管理制度有必要进一步改革。
城镇化是不可阻挡的趋势，通过紧扣集约原则来推动城镇化过程中空间与城乡之间的用地均衡和高效，是土地城镇化的必由之路。
