杨遴杰：恢复价格机制 创新盘活方式 —— 提高开发园区工业用地效率的几点建议
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
各类开发园区是工业用地大户，但用地总体效率并不令人满意。当前，随着一系列节约集约用地管理措施的实施，以及执法督察力度的加大，工业用地利用效率提升越来越成为管理者关心的问题。近年来笔者每次到开发区调研，都会被问到一个问题：怎么才能挑选到有社会责任感，又有好的发展前景的企业？
从发问的角度不难看出，开发区管理者把提高工业用地利用效率的期待寄托在用地者身上——社会责任感就是企业不会索要超过自身需要的土地，避免形成囤积和闲置；企业发展前景好，就是希望企业不会出现投产不几年就停产破产、土地空闲，使政府还要考虑其二次利用问题。两者兼具，何愁土地不集约？
只是这样的设想实现起来比较困难。社会责任感如何考评，大概只能靠企业的历史记录。在一些地方政府以地价恶性竞争招商引资的环境里，国内企业大多养成大手大脚、动辄建花园式工厂的习惯，记录恐怕不是很好。国外倒是有一些历史记录良好的企业，但一来这样的企业少，不可能满足我国如此大规模的招商需求；二来南橘北枳，这些企业在国外必须面对业主谈判拿地，到中国来却像菩萨一样被各地抢着供地，怕也难以保持操守。至于当前最热门的新兴产业，如新能源新材料之类，基本都是新面孔，无从考察。
至于预测企业发展前景，则更为艰难。就算企业打算踏踏实实搞生产，在技术革新速度非常快的今天，错过一个技术革新的浪潮，或者错误作出一次市场发展趋势估计，往往会导致前几年还如日中天的企业现在却举步维艰。这种例子比比皆是：诺基亚如此，索尼、松下、夏普的集体困境更是一个证明。作为反例，苹果从低谷爬起并再次辉煌也是大家未曾料到的，至于说苹果的未来如何，谁也不敢下定论。
因此，希望一次性简便解决招来好企业、提高土地利用效率问题，恐怕是不可能完成的任务。但从前面的分析，也可以找到一些解决思路。
首先，在土地供应环节，要想企业谨慎拿地，避免主观刻意囤积和闲置，还沿袭当前地方政府招商引资、土地仅仅作为吸引投资的工具的做法，是找不到出路的。很多地方到现在虽然按照工业用地最低价的要求供地，但通过其他方式进行补贴，实质上还是低地价、零地价，这样的地价既体现不了土地的真实价值，也无法形成对投资者的成本约束。
要企业节约集约用地，从社会责任角度考证，靠建立一整套事后监管体系，是治标不治本的办法。根本的办法，还是要恢复土地的市场价值，使土地成本成为企业投资的内在约束，它会自己考虑如何用好地的问题。前者就像拿鞭子督促小孩读书，后者则是让小孩把好奇心与读书联系起来，谁的效果好不言自明。而要做到这一点，需要摒弃政府在工业用地的定价与供应上的主导地位，让真正对土地直接出让收益感兴趣，而不是以当前招商引资政绩，以及未来不着边际的GDP、财政收入和就业数据之类作为出让土地考量的人，成为土地的供应主体。这就需要在土地供应制度上，乃至征地制度上有大的改革措施。
此外，在存量土地利用上，招百年兴旺的老店不可行，必须把思路转变到企业用不好地如何退出上。针对当前退不出的问题，一是可以灵活签订土地出让年期，50年只是上限，设置短一些的出让期限，既可以减少企业一次性土地投资，又可以通过约定到期后根据企业经营状况续期来解决退出问题；二是可以通过政府鼓励、推动和帮助企业通过二级市场退出，并采取合理分成的方式，保证企业退出土地有一定的收益，提高其积极性。
供地和用地两个部分是紧密联系的，当年的光伏产业，人人都觉得是好的产业方向，很多开发区单独为其设立特色园区，制定包括土地优惠在内的吸引政策。但恰恰是这些政策，既吸引了大量冲优惠而来行占地之实的投机者，也导致门槛过低，产能过剩，整个行业进入寒冬的现状。恢复价格机制，放开盘活方式，应该是未来工业用地利用政策改革的必然方向。
