杨遴杰:《土地管理法》修法的可能结果分析

前几日,国务院讨论通过《土地管理法修正案(草案)》。提高标准的简单做法应该是最容易为参与修法博弈各方接受的方案,只是可惜博弈方中没有农民的参与。此次修法估计会把国土部已有的一些提高标准的做法总结一下,以法的形式确定下来,让人耳目一新的变动估计不会出现。

杨遴杰

杨遴杰

浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。

  前几日,国务院讨论通过《土地管理法修正案(草案)》。由于报道对修订内容都语焉不详,大家都颇多猜测,但是主要修订的是征地制度这一点倒是广为人知。这几天有很多人都问我有关问题,我把个人理解表达一下。

  1.关于标准提高十倍,其实是大家对相关报道的误读。报道中专家举例说如果补偿涨十倍,农民的补偿会提高到多少,只是为了个大家一个直观的感受。到标题上变成可能要提高十倍,这两者风马牛不相及。另外,标准突然的提高会导致前一两年被征地农民的强烈反弹,包括当前正在开工的工程可能就会被阻挠继续施工,引起一系列社会事件。这样大幅度猛然提高的标准应该不在政策制定者的考虑中。

  2.关于征地制度改革方向。总的来说,有两种改法,一是当前体系不变,仅仅提高补偿标准;二是缩小征地范围,农民或集体成为土地供应的另一类主题。后者是我期望的长期改革方向。但仅就这一次《土地管理法》修法来看,缩小征地范围的做法将从根本上改变当前的土地市场结构、土地价格的形成机制、农村土地管理以及土地财政与城镇化的关系,在相关制度毫无改革迹象,仅仅土地管理法修改的情况下,所辖征地范围应该不是此次修法的内容。

  3.此次修改应该集中在如何提高征地标准上。也就是说,在不改变当前的土地管理框架的基础上,调整农民分配的比例。这比较符合单一法律修改的现实。《土地管理法》三年多来的修订过程,从众多热点,到最后集中在第47条的修订,可以看到对土地管理制度并不愿意做大改动的总体想法,或者也可以说,想做大改动就必须一系列制度的协同改变,这种协同在《土地管理法》此次修订中并没有出现。提高标准的简单做法应该是最容易为参与修法博弈各方接受的方案,只是可惜博弈方中没有农民的参与。

  4.关于提高标准。由于地方政府的主动性与财力限制,提高太多会带来实现上的难度,而地方政府的实现程度与法律规定的高标准如果差距过大,又会引起农民对地方政府的激烈对抗。因此,按照有专家提过的“小幅快走”的思路进行改革的可能性更大。此次修法估计会把国土部已有的一些提高标准的做法总结一下,以法的形式确定下来,让人耳目一新的变动估计不会出现。

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