三亚官民暗战30亿元地权 村民失地变身商业地块
三亚官民暗战30亿元地权
这是一桩由陈年旧案引发的新案，这是一个争夺财富的故事：在寸土寸金的三亚市海棠湾开发区，曾经由江林村民世代耕种的一千亩土地，几经政府操作，摇身一变成为开发价值超过30亿元的商业地块，而失地村民却毫无所得，这背后隐藏了怎样的灰色情节？
文 本刊记者 袁成本
今年72岁的王万雄，是海南省三亚市海棠湾镇江林村村民，自1966年起，担任了三十多年文书，掌管着村里(当时叫下丈管区、下丈大队)的公章。他目前的“职业”是祭祀师，附近村子谁家有白事往往要请他去做法，出入村子常常经过村头的七姊妹坡。每到这里，他心里都有说不出的痛楚——在一份所谓1975年签订的“协议说明书”中，这一千多亩土地被“划归”了三亚林场，上面有村里的公章——王万雄为此诚惶诚恐，他担心村民们背后会戳他的脊梁骨。
一份所有当事方都不承认的“协议说明书”，如何成为村民失地的根据
“这章绝不是村里盖的。当时没有协议，只是口头说借地十年，不是划地。这么大的事我一辈子也忘不了！”王万雄像祥林嫂一般，时常向人念叨。
令王万雄稍感安慰的是，当时在这份“协议说明书”上盖过章的3个单位的当事人——公社书记、村书记和林场场长，全都否认了它的存在，他们同王万雄一样明确地证明：当时只是口头协议，是借地，而不是划地。
到目前，这3位当事人全都过世。但他们在世的时候都留下了书证，并到法院出庭作证过。
《法人》记者获得了这份“协议说明书”的复印件。上面写道：“经林旺公社、下丈大队(即今天的江林村)、三亚林场领导协商，经三方面同意将林旺七姊妹坡划归林场植树造林经营地段，造林归林场所有”，“为了保障林地林木成长，防止阶级敌人破坏林木，防止以后异议，现将字面说明四至，并附草图一张，为三方面按照协议共同遵守”。
这份看似带着浓厚文革色彩的 “协议说明书”，如果真的存在的话，理应还有一份“协议”。但到目前为止，还没有发现“协议”的影子。
对于这份“协议说明书”，江林村村民承认，他们是在打起官司后在法庭上首次看到的，也就是说，30多年来他们对此一无所知。
据调查，不止一位知情人质疑这份“关于划七姊妹坡为三亚林场植树造林经营地段协议说明书”——文革期间，海南人谁知道办事情要签订协议？
在“协议说明书”上，盖着林旺公社“革命委员会”和下丈大队“革命委员会”的公章，而三亚林场的公章则盖了两个。林旺公社“领导签名”处为空白；在三亚林场领导签名处，签名人为“潘井”。村领导的签名是“林熙良”，当时的村支书叫翟国才。
经多方证实，潘井确实是当时三亚林场场长。他是一位令人敬重的老战士。1947年，在他15岁时参加了海南游击队，后参加中国人民解放军第四野战军，任保卫排排长。1975年调任广东省三亚林场任首任场长。
潘井在一份证明文件中说：“当时办林场种树上级要求很紧，而且我场没有地。在没有办法的情况下，我与赵良茂同志(原林旺公社书记)去下丈大队找翟国才书记、林熙良大队长，向下丈大队借地种树。经过双方商谈，下丈大队同意借地，借地亩数是1000亩左右。双方同意，借地年限为10年”。
在这份证明文件中，时任林旺公社书记的赵良茂也签上了自己的名字，并写上“情况属实”4个字。
此时，江林村民以为自己胜券在握——所有当事人都否认了，这样的“协议说明书”还能有效？
然而，村民们错了。
村民们最不理解的是，“伪造的”协议怎么能成为法院的判案依据
按江林村民的说法，1985年借地到期后，他们便不断向林场索要。
第一次找三亚林场要地，是1985年担任村支书的杨昌贵，接待他的是场长李雁。杨昌贵也留下了书证。
因要一次性砍伐1000多亩树木，到林业部门办理《砍伐证》的难度很大，因此一时间无法归还土地。这是三亚林场的说词。善良而朴实的村民们体谅了林场的困难。
因借地面积巨大，事关全村百姓切身利益，之后，每届村干部上任后的头等大事，就是向林场交涉，要求尽快砍树还地。
然而，令他们万万没有想到的是，借地容易还地难。而实际上，早在1990年，三亚林场便把这片土地的土地证办到了自己名下。也就是说，在后几任村干部找林场交涉的时候，这地已经与江林村没有关系了，他们向村民隐瞒了整整16年！
三亚林场向村民隐瞒土地证这一事实，在三亚中级法院和海南省高级法院的判决书中，均提到过。
不过，林场已办土地证的这个消息，江林村民并不是从林场处获悉的。
2006年7月，七姊妹坡的桉树砍了，村民们都兴奋起来，村干部带着皮尺、木桩、大锤赶到地里，准备分地。这时，出人意料的一幕发生了，“海南裕昌集团公司”出面阻拦，说土地是他们的。果不其然，交涉时人家拿出了合法有效的土地证！
这证是从哪里来的呢？原来，三亚林场1990年办理了山林地证和土地使用证之后，于1998年把地分成5块，“作价参股”给了两家公司，其中“裕昌公司”获得4块，剩下的一块归“通顺公司”。
江林村民立刻傻眼了，回过神来便决定打一场行政诉讼——他们认为三亚市政府部门给林场办理林权证和土地证，给“裕昌公司”和“通顺公司”办理土地房屋证，属于行政违法行为。
前述被所有当事人一致否认的“协议说明书”，就是在法庭上现身的。
这里还有一个插曲。
当潘井看到“协议说明书”上自己的签名后，大光其火——他肯定这签名是假冒的。在三亚中院和省高院审理期间，每次开庭潘老爷子都要出庭作证，在法庭上也不改军人本色，情绪激动，有时甚至拍桌子，简直有“咆哮法庭”之嫌。令他十分恼怒的，一是“忘恩负义骗取村民的地”，另一个就是胆大妄为冒充他本人的签名。他多次向村民表示，要尽其所能帮助他们。
2007年元月，潘井向三亚市纪委实名举报。
潘井在举报信中说：“村里起诉后，拿来一份材料给我。我简直不敢相信自己的眼睛，这完全是伪造的。1975年还处在文革时期，还不懂写法律文书、协议。当时没有写任何东西，公社书记的引荐和指示，就是最大的信誉”；“上面的‘潘井’不是我的签名，是伪造的。我拿人格保证，我要求做笔迹鉴定；整个所谓的协议书文字写得很漂亮，林场当时没有一个人会写如此好看的字。”当时，林场只有不到二十人，文化水平最高的潘井，也只上了两年小学。
“侵害农民利益是不应该的，也严重地败坏了党和政府在老百姓中的名誉和形象。我要求立案调查，查清事实，还历史本来面貌。”潘井说。
为了证明“协议说明书”系事后伪造的，江林村总结出“七大理由”，并在诉讼中紧紧扭住不放。
在“七大理由”中，除了上述潘井、赵良茂、翟国才的证词和潘井对其签名的否认之外，还有以下几条：
其一，如果这份协议说明书是真的，它有效吗？也就是说，当时的人民公社有权力决定上千亩土地的命运——把它由农村集体土地划作国有土地吗？
回答是否定的。
据介绍，新中国成立后，国家对土地的管理一直非常严格，土地的重要性共产党人最清楚。说到底，人民政权就是靠土地革命取得的。共产党早在井冈山时期就颁布了土地法大纲。即使在文革期间，土地管理也没有乱套。那么，在文革时期，有关政策是如何规定的？当时实施的是1957年修订、 1958年人大常委会批准“建设征用土地办法”。
该“办法”第二条规定：“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候，都按照本办法规定办理”；第三条规定：“国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必须的土地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置”。关键是第四条，它明确规定：“征用土地，须由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地单位向土地所在地的省级人民委员会申请一次或者数次核拨；建设工程用地在三百亩以下和迁移居民在三十户以下的，可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨”。
按照这个规定，别说“划地”种植几乎没有什么用处的小叶桉树，即使“划地”搞国防工程，也只有县级以上政府(文革前一度称“人民委员会”，文革时称“革命委员会”)才有权力。而要“划归”300亩以上的土地，必须经当时的省级政府、即广东省“革命委员会”批准。至于林旺公社，它压根儿就没有划拨土地的权力！
其二，如果这份“协议说明书”确实是在1975年形成的，它应当在三亚市林业局的颁证原始档案中有原始件。
然而，在三亚中院和海南高院的两次审理中，三亚市林业局和市国土局均未能提供颁证的原始档案。而仅仅提供了盖有“三亚市国土环境资源信息中心”章的复印件。
在政府档案中，每页文件的右上方，都有一个阿拉伯编码的“页号”。然而，他们出示的“协议说明书”和“三亚林场植树造林经营地段草图”的复印件，都没有这个“页号”。
根据《法人》记者掌握的一份“房地产档案卷内文件目录”，其中，既有1963年7月30日“国营崖县三亚林场设计任务书”(页号122至130)，又有1972年7月8日广东崖县革命委员会“请批准建办国营抱龙林场的报告”(页号132至133)，还有1995年9月14日三亚市林业局“关于要求派工作组查处干扰三亚林场造林灭荒的紧急请求”(页号1至10)。这样的文件有几十个，时间跨度几十年，文件的每页都有“页号”，而且这“页号”是连号的，也就是说，事后伪造的文件是混不进去的。
在诉讼中现身的“协议说明书”和“经营地段草图”，在文件目录中并不存在；而在复印件上，也没有“页号”。这说明了什么？“这说明他们在伪造、变造证据！”江林村村民直截了当地说。
不仅如此，村民们还发现1975年的“协议说明书”，竟然使用了国家1977年才发布的简化字。等等。
显而易见的是，村民的举证没有作用。潘井在法庭的作证也没有作用。潘井鉴定笔迹的请求也没有被采纳。2006年11月，三亚市中级法院作出一审判决，维持了三亚市政府给三亚林场颁发的山林地证和国有土地使用权证；维持了三亚市政府给“裕昌公司”和“通顺公司”颁发的5份土地房屋权证。
法院判决的最重要的依据，就是这份所有当事人都不承认的“关于划归七姊妹坡为三亚林场植树造林经营地段协议说明书”。判决书说：“江林村主张争议地是十年借地，因提供不了书面证据，故本院不予采纳。”
一审败诉后，江林村上诉至海南省高级法院。高院很快作出终审判决——“驳回上诉，维持原判”。
三亚中院在判决书中没有提及潘井对其签名的质疑，对此，村民们耿耿于怀：这么重要的证据不采信也就罢了，怎么不写进判决书中呢？
海南省高级人民法院也并不是完全无视潘井签名问题。《法人》记者在这份判决书读到这样一段文字：“上诉人(即江林村)要求对‘协议说明书’上的‘潘井’签名进行笔迹鉴定，已没有必要，因为该签名的笔迹不论是否潘井本人所写，均不能否认该‘协议说明书’的真实性”。
这下子，江林村村民被“雷”着了，用他们的话说：“世界上还有比这更强词夺理的言语吗？”
在省高院败诉后，江林村申诉到最高人民法院。他们对最高院很是期待。
在等待了4年多之后，2011年12月29日，该院行政庭下达了一纸通知。通知书只有一页、10行文字。它是这么说的：“经复查认为，你村提出的三亚林场、林旺公社在1975年5月18日签订的《关于划归七姐妹坡(应为‘七姊妹坡’，三级法院都写成‘七姐妹坡’；三亚中院还将原告负责人‘黎礼全’写成‘黎礼金’——记者注)为三亚林场植树造林经营地段协议说明书》及草图和1998年11月25日你村与三亚林场签订土地补偿协议书等证据并不能支持你村借地的主张。你村虽然主张相关协议说明书不真实，但不能提供相应证明。综上，你村申请再审不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款的规定，决定不对该案提起再审”。
疑点重重的林权地界核定书和核定图，政府为何视而不见
此案中的证据并不多，除了这份被所有当事人均否认的“协议说明书”之外，还有两份重要证据：“国有山林界限核定书”和“国有山林界限核定图”。
海南省高院在判决中认定——“市政府依据协议书，国有山林界限核定书、核定图，给三亚林场颁发林权证和土地证，事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院对本案作出的判决，依据充分，结果正确，应予维持。”
这个结论，也把村民们“雷”得不轻。
在一审时，江林村一直要求提供这两份证据，但被告拒之不理。用老百姓的话说是政府“不敢提供”。到二审时，他们终于通过律师调取了这一“书”一“图”。“核定书”和“核定图”到手后，江林村很是高兴了一阵子。然而，他们做梦也没有想到，这又会成为村民搬来砸自己脚的“石头”，在法院那里成为判决对手胜诉的证据。
那么，这山林界限核定书、核定图又说明了什么呢？
关于七姊妹坡的“核定书”，《法人》记者看到了两份。一份名为“林权地界核定书”，主要是确定这片土地的四至。参加核定单位共有4家，分别是三亚林场、林旺镇政府、三亚市林业局和三亚市国土局；另一份叫“国有山林界线核定书”，确定的“四至”完全相同，盖章单位除三亚林场、三亚国土局、三亚林业局之外，还有山林定权领导小组。最奇的是，在这张“界线核定图”中，两处“相邻单位”栏所盖的公章，都是三亚林场！
有村民质疑，如果七姊妹坡真的早在1975年已划归了三亚林场，那么，这就是自己当自己的“邻居”，就是一桩天下奇闻！
在“国有山林界线核定图”中，也出现了同样的问题：两处“相邻单位”，盖的也都是三亚林场的公章！
七姊妹坡的四周均被江林村包围着。然而，无论在“核定书”还是“核定图”中，都没有江林村的影子。
海南国土资源局的一位专家说，根据基本情理，核定任何单位的“四至”，都得有相邻单位的参与和认可，否则就会埋下纠纷种子。这是个最浅显不过的道理。
那三亚市对此又是怎么规定的呢？
为了这次国有林定权发证工作，1990年三亚市政府办公室转发了市林业局关于《三亚市国有林定权发证实施方案》的通知。“通知”是这样说的，“林权证(包括林权核定书、核定图)的颁发必须按林权证内的规定填写林权核定书，绘制林权核定图”，“涉及的管区、乡(镇)、国营林业单位都要在核定书和核定图上签章”；土地使用证“四邻无异议的就批准注册登记，发给国有土地使用证”。
这里说的“管区”和“四邻”，都是江林村。
为什么七姊妹坡的确权没有按文件要求由相邻单位签字盖章呢？三亚林场为什么自己成为自己“相邻单位”？这是工作失误还是有人故意为之？这样的确权合法吗？法院为什么以这样的证据判决江林村败诉？
这些并不轻松的问题，数年来一直困扰着江林村的老老少少。
七姊妹坡争议的土地，蕴含着巨大的价值。在国际旅游岛开发的大潮下，海南省土地升值迅猛。据了解，在不远的将来，在七姊妹坡这块土地上，将开发大片高档别墅，并崛起一座现代化的游艇码头。在江林村路边，有一巨幅标语，甚至把海棠湾描述为“国家海岸”。这个称谓并不虚妄。在海棠湾开发区，已经建成或正在建设的五星级、超五星级酒店，已有十几家之多。目前，距江林村不足一公里的地块，招标价格已达到每亩三四百万元。两相比较，原属于江林村的这一千亩土地其商业开发价值至少超过30亿元。无疑，巨大的财富正在挖掘之中。
由于海南特殊的省情，全省遍布林场。像七姊妹坡这样的纠纷在三亚并非孤例，三亚林场与其它村庄也存在类似争议。《法人》记者从三亚市前往现场采访时，在途经竹洛村时，发现路边有几十幅鲜红的条幅，直斥某林场“无视村民的死活”。据知情人透露，由于海南省冬季气候温暖，吸引了全国各地的旅游度假者，春节期间一房难求，星级宾馆的标准间甚至被炒到数千元乃至上万。而许多林场又有着天然的便利，它们占据风景秀丽的山地林间、海滨沙滩，盖起了大量合法、半合法和非法的度假村，有的甚至建起了类似赖昌星红楼那样的销金窟，专门接待各路官员及其亲属。它们，去政府部门如趟平地，打官司无往不胜，形成了海南省非常独特、不可小觑的“力量”。
本刊将对江林村七姊妹坡事件及三亚市“林场乱相”做跟踪报道。
权力压制权利几时休
只有尊重农民的合法土地权利，停止权力压制权利的愚蠢做法，才能化解官民矛盾，真正实现社会稳定与和谐
文 刘兴成(律师、财经法律评论员)
在海南三亚，江林村农民世代耕种的1,000亩土地，未经村民和村集体同意，且没有得到任何补偿，就被变成商业价值30多亿元的国有建设用地。这是GDP崇拜和土地财政的恶性循环圈里，权力压制权利的一个典型事件。
非法组织的权力无效
抛开“关于划归七姊妹坡为三亚林场植树造林经营地段协议说明书”(以下简称“协议说明书”)是否伪造的证据不说，退一万步讲，即使“协议说明书”是真实的，行政机关和司法机关也应当认定“协议说明书”是无效的。
“协议说明书”无效的理由是什么？众所周知，林旺公社“革命委员会”和下丈大队“革命委员会”，是有“十年浩劫”之称的“文革”时的组织。“文革”以阶级斗争为纲，改革开放后以经济建设为中心。“文革”时的组织“革命委员会”，在经济建设为中心的时代已成为非法组织，否则，党中央就不会拨乱反正，“革命委员会”一直会存在至今。非法组织的权力无效，盖有“革命委员会”公章的“协议说明书”当然也是无效的。
“协议说明书”本身不是合同。只有协议才是合同。事实上没有合同，只根据对合同的说明作出一个法律行为，是无中生有的做法。皮之不存，毛将焉附？无中生有的法律行为，应当是违法和无效的。
三亚市土地行政部门在没有协议或合同的情况下，根据无效 “协议说明书”作出的具体行政行为，没有事实和法律根据，因此，江林村的1,000亩土地归三亚林场所有不能成立。林业行政部门和土地行政部门发放的山林地证和《国有土地使用权证》相应无效。
司法机关根据无效的“协议说明书”、山林地证和《国有土地使用权证》作出的判决，事实不清，证据不足，适用法律错误，是错误的判决。江林村有权在最高人民法院审监庭申请再审，纠正两审法院的错误判决。
划拨集体土地违法
无论是1958年1月6日实施的《国家建设征用土地办法》，或是1982年5月4日实施的《国家建设征用土地条例》，还是1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》，中国的土地法律法规规定，中国只有国有土地和集体土地两种存在形式。
这1,000亩土地不在城市里，不属于国有土地。这1,000亩土地在江林村集体土地的环绕和包围之中，属于江林村是不证自明的、明摆着的事实。
要将集体土地变成国有土地，必须本着节约土地的原则，出于公共利益的需要，经过合法征收程序，要对集体土地的所有者进行安置和补偿。
江林村的1,000亩土地如何变成了国有土地？没有合法程序，没有安置和补偿，完全是一本糊涂账。如果三亚市土地行政部门不能证明如何将江林村的1,000亩土地合法地变成国有土地的，该1,000亩土地仍然属于江林村所有。
将江林村的1,000亩集体土地划拨为国有商业地块，是违法行为。首先，土地划拨的对象必须是国有土地，划拨集体土地违反中国土地法律法规的规定。其次，国有土地划拨必须用于公共利益，商业开发用地不属于划拨土地的范围。
实际上，“协议说明书”只是说明“造林归林场所有”，并没有说明江林村的1,000亩土地归林场所有。显而易见，当地土地行政部门和司法机关是“揣着明白装糊涂”。
从征收土地的批准权限上来说，如果江林村的1,000亩集体土地是林地，需要省级政府审批；如果这1,000亩地是耕地，需要国务院批准。三亚市土地行政部门显然没有审批1,000亩地的权力。
将江林村的1,000亩集体土地划拨给以盈利为目的公司，需要土地行政部门拿出充分的事实和法律依据来。
行政诉讼实行举证责任倒置。如果三亚市土地行政部门证明不了自己的批地行为证据确凿并符合法律规定，就要承担败诉的后果。
尊重权利方能科学发展
当地土地行政部门和司法机关以非法组织的权力为依据，将划拨集体土地的违法行为合法化，有损于政府和司法机关的权威，侵害了江林村民的合法权利，激化了官民矛盾。
农民是中国社会最贫穷和最弱势的群体。如果不顾农民的死活，连他们赖以生存的土地都要被剥夺，这会扩大贫富分化，践踏法律尊严，威胁社会稳定，与党中央和国务院的科学发展观背道而驰。
只有权力面对现实，采取实事求是的态度，尊重农民的合法土地权利，停止权力压制权利的愚蠢做法，放弃与民争利，将江林村的1,000亩集体土地完璧归赵，才能化解官民矛盾，实现社会稳定与和谐，迎来当地科学发展的机会。
当江林村农民的权利能够监督权力时，权力压制权利就成了过去时。唯有如此，才是江林村广大农民之幸，更是中国走向市场经济和法治之幸。
来源：《法人》
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