学者：土地供给结构不改 难以构建房地产长效机制
文章来源：经济观察报
构建房地产长效机制，就是既要在经济层面实现房地产行业平稳发展，确保不产生较大房地产泡沫和相关金融风险，又要在社会层面实现“住有所居”，基本满足城市居民的居住需求。近年来，一线和部分二线城市房价上涨幅度远超居民收入涨幅，从房价收入比、房价租金比等指标来看泡沫化趋势已十分明显。仅2016年一年时间，四大一线城市和二线“四小龙”等城市的房价涨幅就超过40%。现行房地产调控机制表现欠佳、长效机制缺失，从供给层面来看，土地供给结构不合理尤其是住宅建设用地供给不足是主要原因之一。
自土地有偿使用制度建立以来，非农业用地逐渐被地方政府分割成工业用地和商业及住宅用地(包括商服用地和城市住宅用地)两个市场。其中，工业用地低价供给、充足供给，而商业及住宅用地高价供给、有限供给，商业及住宅用地的土地出让金成为地方政府收入的重要来源，“土地财政”因此形成。据统计，中国城市建设用地占国土面积比例不足0.7%，远低于其他主要经济体，美国占比为3%以上，日本则在4%以上。而近年来，在各类型国有建设用地中，商业及住宅用地比例又呈下降趋势，2007年该比例为40%左右，而到了2016年却大幅下滑至不足21%，这与房价过快上涨态势形成鲜明对比。以北京为例，2004年之后住宅用地供应大幅减少，2016年仅完成全年计划的25.8%。当前土地供给结构使得一线和部分二线城市的住宅建设用地供给不足，恶化了住房需求与住房供给之间的矛盾。
更为严重的是，商业及住宅用地供给不足、地价过高，是导致市场形成房价“只涨不跌”预期的重要推手，使得房价“只涨不跌”的预期不断自我实现。现行房地产调控机制以限购限贷、差别信贷等需求端调控为主，但由于供给端调控始终不足，市场很容易形成房价“只涨不跌”的预期。
因此，以抑制需求为主的房地产调控机制虽然短期内能够对过快上涨的房价起到一定降温作用，但却无法改变市场已经形成的房价“只涨不跌”预期。在房价“只涨不跌”的预期下，后购房者总是面临更大的机会成本。所以，一方面，旺盛的“刚性需求”会提前释放，导致首次购房者年龄越来越小且房价能够维持在高位。另一方面，一旦楼市调控出现松动，积聚起来的巨大投机需求就会快速涌入房地产市场，对市场造成比以前更大的冲击。与常住人口规模不相匹配的土地供应，连同抑制投机机制的不完善，使得房价在“只涨不跌”预期中“越调越高”的现象时有发生。
调整土地供给结构势在必行
要想构建房地产长效机制，调整当前土地供给结构势在必行，而扩大一线和部分二线城市商业及住宅用地供给、实现“人地挂钩”是关键。在住房供需矛盾突出、常住人口流入较多的一线和部分二线城市，根据常住人口规模来扩大商业及住宅用地供给并以较低价格出让土地，有利于增加住房供给。这连同其他抑制投机的金融及税收政策，可以较好地稳定市场预期，使房价保持在合理水平，进而有利于房地产行业平稳发展以及城市居民居住需求的满足。具体来说，政府可以从以下几方面入手：一是加快一线和部分二线城市低效和闲置工业用地转化为商业及住宅用地；二是加快推进相关城市的农村集体建设用地入市；三是重启跨省换地，实行跨省的耕地占补平衡和城乡用地增减挂钩；四是提高建筑容积率，节约集约使用土地；五是对住宅用地出让价格采取最高限价，让利于民。
需要特别指出的是，在一线和部分二线城市扩大对公共租赁住房的土地供给，并以低价或者免费方式出让土地，是调整土地供给结构的重要手段，这对于构建房地产长效机制很有必要。
目前一线和热点二线城市针对农民工、大学毕业生及其他低收入群体的公共租赁住房是严重不足的，而相关建设用地供应不足是重要原因。政府应该加大面向低收入及存在住房困难群体的公共租赁住房建设，这既有利于解决弱势群体的住房问题、实现“住有所居”的目标，也有利于整个房地产市场的发展。实践表明，公共租赁住房覆盖较广的城市，其房地产市场一般也发展平稳。
国内方面，重庆在“十二五”期间推出的公共租赁住房覆盖了新增常住人口50%以上，同期重庆商品房价格仅上涨2.77%。国际方面，德国是公共租赁住房体系比较完善的国家，二战后德国建设的公共租赁住房能够覆盖全国人口30%以上，正因为如此，相比于美国、日本等发达经济体，德国一直没有出现严重的房地产泡沫及危机。加大公共租赁住房建设，就需要扩大相应的土地供给，而以低价或者免费方式出让土地又能较大幅度降低公共租赁住房房租、使得低收入群体受益更多，充分发挥土地公有制的制度优势。
扩大城市商业及住宅用地供给
从政策可行性来看，以扩大一线和部分二线城市商业及住宅用地供给并以较低价格出让土地为核心的土地供给结构调整也是可行的，它能够从总量上确保政府财政收入的稳定。因为从长期来看，这样的土地供给结构调整将通过降低土地要素成本来促进服务业发展和长期经济增长，而经济增长带来的税收增加将弥补政府土地出让收入的下滑、形成对“土地财政”的替代。
实际上，现行土地供给结构极大扭曲了中国实体经济，商业及住宅用地的有限供给和高地价推高了房价、房租以及商业经营成本，抑制了居民消费能力以及相关服务业的发展，从而抑制了中国经济增长。从上市公司与地方政府之间的土地交易数据来看，2007至2015年，商业及住宅用地平均名义价格大幅上涨了2倍多，其与工业用地的价格比也由不足4倍跃升至约6倍。在一线和部分二线城市，商业租金已占普通商店经营成本的30%左右，占普通餐饮业经营成本的40%左右，而普通住宅的月租金已占当地居民月平均收入的50%左右。
一二线城市生产成本和生活成本的大幅上涨，既不利于人口城市化的进一步发展，也不利于住宿、餐饮等服务业的发展以及整体经济的进一步增长。据笔者测算，如果扩大商业及住宅用地供给、降低相关土地要素成本，像支持工业部门一样支持服务业发展，那么服务业部门的私人投资和产值将在边际成本下降的推动下大幅提高。在长期内中国GDP规模最高能提高20%左右，居民福利水平也因收入上涨和消费能力增强最高能提高约20%。而经济增长所带来的税收增加将不仅不会使得政府的财政能力受到削弱，反而使财政收入最高能增加10%以上。
综上所述，以工业用地低价供给、充足供给和商业及住宅用地高价供给、有限供给为主要特征的土地供给结构是不合理的，它使得房地产调控效果欠佳、长效机制难以建立，房价在“只涨不跌”的预期中“越调越高”。在构建房地产长效机制迫在眉睫和供给侧结构性改革深入推进的当下，土地供给结构调整恰逢其时。
要扩大一线和部分二线城市商业及住宅用地供给并以较低价格出让土地，而且要以低价或者免费方式扩大对公共租赁住房的土地供给。这既有利于建立房地产长效机制、实现“住有所居”的目标，也应该是土地要素市场改革和供给侧结构性改革的重要组成部分，能够为促进城市化和服务业进一步发展、保持中国经济中高速增长贡献力量。
(作者系中国人民大学经济学院副教授)
