何艳玲：更自主、更健康：复杂社会中的城市治理
6月5日上午，由北京清华同衡规划设计研究院主办的“2017第五届清华同衡学术周”在北京正式拉开帷幕。本届学术周以“健康·城市”为主题，齐聚行业内外专家学者，共同探讨城市在可持续发展的基础之上，如何实现更多、更高的城市发展目标，建设全面“健康”的中国城市。
以下为中山大学城市与地方治理研究中心 教授何艳玲以更自主、更健康：复杂社会中的城市治理为题的演讲实录：
何艳玲：非常感谢清华同衡的邀请，让我有机会去思考一些问题。我也特别喜欢“家国天下、规划论衡”。实际上很多时候我们的家国情怀是因城市而生，向城市而去。刚才倪鹏飞(博客)(博客)老师演讲的题目是诗意的远方，他讲的时候我在写一段话，诗意的远方表达的是这样一种情绪，就是我们前赴后继地离开农村，却又满怀惆怅的想念乡村。实际上农村乡村式的改良，乡村或者说乡愁它的实质是我们对空间和人之间的关系，舒适、亲近、温暖的想象，当我们在怀念所谓乡村的时候，实际上我们怀念的是一种舒适、亲近而温暖的关系或者是我们的空间。所以这样的想象不是到农村中去寻找，而是就在我们居住的城市建构。所以我很喜欢这个论坛的名字，因为更健康是更美好城市的第一步也是我们乡愁依托的载体，这是我刚才听了前面嘉宾演讲以后的开场白，我觉得和我讲的非常契合。
我讲的更自主、更健康、更美好。我们问题的开始是回到这次论坛的主题词“健康”。我特别找了一下世界卫生组织对健康的定义，他说“健康城市是一个不断创造和改善自然环境、社会环境，并不断扩大社会资源，使人们在享受生命和充分发挥潜能方面能够互相支持的城市”。我特别把后面那句话标红，是因为我觉得健康不止是我们所说的身心的健康，更重要的它是一种良性的发展和我们情感的相互依赖，事实上我们对于健康城市的探秘应该从这开始。
就此而言，如果说城市是为了更好的生活，一定不是少数人更好的生活，而是多数人乃至所有人更好的生活。一个不能相互支持的城市，不可能是健康的城市，一个不能相互支持的城市，是充满风险的城市。这种风险不仅来自于自然和生态的生成，我们规划师、建筑师对自然生成的风险都有非常充分的预计和估量，但是更重要的是这种风险还来自于体制的建构，我把它叫做建构性的风险，而它的本质是我们和城市之间的剥离，和我们之间的剥离。我们为什么向往远方，而不是我们看到自己的脚下，是因为在这里的每一天我们都客观感受到或深或浅的剥离感和缩离感。
我今天演讲的主要内容就是对中国城市发展的建构性风险给予一个我自己认为的符合逻辑的解释。当然这种解释是为了更好的解决问题，当然解决的问题不是我的任务，是在座所有人的任务。
我会提出一系列的命题来进行我的解释，这些命题我自己认为从逻辑上来说是相对严谨的。当然它跟今天很多层面的现象并没有特别直接的关系，但是我认为所有的逻辑是来自所有的经验。
首先一个命题是对于后发大国来说，增长是必需的，也是最需要的，而这个需求将可能在非常长的一段时间内存在。当然我们在讨论诗意、远方、城市健康的时候，必须要注意到增长仍然是中国当下最需要的。而城市作为一个最好的增长容器，将在非常长的一段时间内这个功能定位是不会改变的。从整个国家的治理来说，城市的定位是作为增长非常重要的增长极出现的。所以这意味着我们很多对城市其他层面的想象，必须要和这个增长容器相互的并存。
第二个命题就是增长的启动，是一个大国转型故事的核心。增长的启动核心有三个，第一个是经济体制改革。我们确立了市场经济体制的地位，在某种意义上创造出了多元市场主体，并且让市场在资源配置中开始发挥作用。第二个是放权让利，放权让利在某种程度上作为地方政府的激励。而事实上中国30多年改革开放的故事，在某种意义上是最大程度地发挥了地方政府的增长积极性的故事。所以我把它叫做了作对了地方政府的激励。第三个就是政府经营。政府经营是政府在资源配置中仍然发挥着绝对性作用。所以这个故事是一个完全不同于其他国家转型和建设的故事，因为在这里面政府仍然发挥着强大的资源配置作用，不管我们是否批评它还是怎么样，这是我们必须要正视的客观事实，而且仍然将会在相当长一段时间内存在。
政府经营的方式有三种，第一种是直接的生产，比如说我们建立了国有企业，还有在非常长的一段时间内存在的地方政府的乡镇企业，这是一种方式。第二种方式是投资渠道。比如说我们投资基础设施，我们城市的具体项目，比如机场、高铁，还有城市的大型事件，比如说办论坛、办全球性的大会，我们把它叫做城市大型事件，通过政府投资的方式来进行政府的经营。第三种更重要的是政府充分的运用资本的手段，通过融资来推动政府的经营。比如说地方政府作为贷款的担保，更重要的是土地金融。我这里没有用大家相对熟悉的土地财政，而是用了土地金融这个概念。当然这个概念是2003年讲的一个概念，我想在这个基础上更加深化，我对土地金融而不是土地财政的理解，因为我觉得这个词确实在很大程度上更能够非常准确的表明中国城市化的故事以及和政府之间的关系。
如果提到政府的土地金融，它的方式我归纳为四种。第一种方式是土地直接作为商品，这个大家都知道，这个故事是从土地开始进入到市场，从住宅的货币化，以及从招投标开始。土地直接作为商品，而政府通过一级市场的垄断以及和竞价获得来自于土地的财政收入。第二种是住宅成为商品，通过住宅的价格波动，当然中国的住宅价格波动在实践当中其实体现的是持续甚至蹦极式的上涨，通过这个价格波动来获得持续性的税收收入。第三种是通过土地入股。比如说征收后的土地供开发区企业低价甚至是无偿使用。这在某种意义上政府用土地的方式入股，既刺激了市场主体的积极性，同时也在某种意义上把土地变成了政府的资本，甚至是政府的股票。第四种就是通过规划的公共政策手段，为什么现在我越来越多和规划界交流，因为我从来不把规划看作是公共政策的一种手段，通过规划定位土地或者空间的功能属性，并且配套以相应的公共设施和公共服务，更大程度、更自由的影响和改变着特定土地的价格。甚至在目前一文不值的地方，通过公共政策手段的定位，来提前透支未来可能的增值收益。这是在中国来说土地金融的四种方式。
我们就可以看到，土地金融不仅带来了中国在这些年发展过程中超乎寻常的高速增长，也创造了超乎寻常的城市化红利。政府保留着在资源配置中的主导性作用，而且有钱办事。这个其实是中国政府和发展动力的主轴，在这个意义上，中国发展和城市化不仅改写了国家发展的原始积累的故事。大家学政治经济学都知道，西方早期资本主义国家的发展他们的原始积累是怎么样的，但是如果说这30多年也是中国国家发展的原始积累，那么它不仅改写了这个原始积累从何而来的故事的版本，同样在深层次的意义上也改写了政府和企业边界的经典的经济学理论。也就是传统经济学认为政府是这样的，市场是这样的，他们之间有清晰的鸿沟和边界。而中国的故事是政府不仅在里面，市场也在里面，而且混在一块儿，你根本不知道边界到底在哪里？但是通过这种貌似混沌的政府和市场的边界却换来了持续的增长。所以在这个意义上，所谓的中国模式在某种意义上是因为它改写了这样的经典理论。当然是不是这个理论取决于所有理论者的理论建构能力。
土地金融在某种意义上既是中国城市化红利的催化剂，这个重要性和大家所做的很多工作是有实质性的关系，所以你们也是催化剂制造者的一部分，也是中国城市化红利本身。但是问题就在于土地的稀缺性，特别是对城市而言，决定了它不仅具有经济属性，而更加具有社会属性。因此土地金融不仅仅是一种经济叙事，更是一种社会叙事，这是我接下来要讲的重点，也是我特别想站在这里呼吁的一点。
我把中国的增长看成拔河，很多人是在直接拔的，而有些人在旁边呐喊，告诉你方向偏了。我就把自己想象成这样的人，因为我手无缚鸡之力，所以只能说。
接下来我们看一下接下来的几个命题是我更深刻的分析土地由于社会属性所带来的中国城市化过程中所带来的各种各样的问题。
第一个是一级市场的垄断和土地的竞拍导致的结果是政府与企业垄断性获得土地收益。这个当然是无可厚非的，但是只有当你们可以垄断性获得收益的时候，就一场交易而言这可能是一个失衡的架构。
第二个是在90年代末，伴随着住宅成为商品的货币化改革，以及伴随货币化改革的末代分房，包括现在还在延续的剩余分房制度，这种制度在某种意义上是向少数人提前透支了后续的中国城市化的红利。当然如果分房一直延续就不存在这个问题，但是它是以断点式的以某年某月某一天为一个切点的方式，事实上是向那批人提前支付了透支了城市化的红利。
第三个是公共服务很多的时候在某种程度上和住宅相互捆绑，特别是学位房，这意味着作为公共服务的教育变相的成为了高价商品。公共服务本来是政府均等式的向市民所分配的一种资源，但是当我们把很多的公共服务跟住宅捆绑在一块的时候，我们却发现这些教育变相的成为了高价的商品。
第四个，我们也可以看到当土地金融如此盛行的时候，土地被优先用来进行最大利润的使用。而这个意味着利润空间较低的生活、闲暇、交往的功能在很大程度上被严重的挤出。这个不是规划之手，而是借修改规划之手所达成的。
当然还有一个我们没有特别关注到的问题，就是土地的征收和农民工进城。这个故事的结论是什么？农民是指失去土地的农民和农民工。我的调查表明，很多第一次进入到珠三角的农民工到现在仍然没有买过房，他们已经进入城市20多年但是仍然没有买房。这是很多问题造成的，包括制度和他们的意识。但是不管怎么样，这些农民和农民工的问题使得这些人没有参与到城市化的红利分配。而这个在很大的程度上也影响了农民工进城以后的代际流动，因为他们没有那么多的货币可以支付高昂的代际流动。我有一次演讲的时候讲了，中国农民工的问题是第一代农民工在生产线，第二代农民工还在生产线，而第三代现在仍然还在生产线，这是一个社会失衡的问题。
与此同时，虽然政府获得了巨额的城市化红利，但是利益相关者不在场的财政支出过程。财政支出本来是公共财政的支出，应该尽可能让更多的利益相关者在场。比如说这里建一个公园，建一个养老院，建一个学校，这个公共财力的支付过程更多的利益相关人应该在场，但是在实践当中很多时候他们并不在场，这导致这部分所获得的高额红利并没有完全转化成相匹配的公共服务产出。这个公共服务产出特别是教育、养老、医疗、保障房以及环境等等。公共服务产出的绝对规模和相对的获得感不仅影响者人们享受生命的水平，而且也应该着人们发挥潜能的程度，更加剧了人类社会的分化。事实上人和人之间的分化，人们享受生命的程度和我们发挥潜能的程度，这些都不止是物质上的收入所能带来的，更重要的是来自公共决策过程我们所能享受到的公共服务。因为这些公共服务在某种意义上不是为我们所提供的服务，而是我们进行优质的劳动力再生产所必备的条件。
我们可以看到这些分化带来了各种各样的冲突，而使得城市处在各种建构性的风险当中。和生成性的风险相比，建构性的风险不仅带来了危害，比如灾难、不安全，而且也带来了伤害，比如说剥夺感、不信任。为什么我刚才说健康是一个双重的概念？一方面是来自生成性风险所带来的危害，而另一方面是来自建构性风险所带来的伤害，而这种危害和伤害的双向推动之下，带动了深层次意义上所有的城市居住者的集体焦虑。这就是为什么现在我们越来越多的谈论远方，其中一个重要的关键是因为生活在这，你感到焦虑。这种焦虑不仅仅是来自于本身在这个城市会感受到各种各样的不安全，而更重要的是你深刻的感受到了它的不确定性。
然后就可以看到城市的风险和风险的城市，城市出现了全新的公共议题。这些议题打破了我们传统的同质性的群众叙事。而是出现了不同的阶层甚至是不同阶级的叙事，我把它叫做全新的议题，但是问题在于无论是体制还是现有的制度，都没有能够及时反馈这些过程和这个议题，而且没有能够对此做出有力的回应。当然这种延迟是每一个国家在城市化过程中都遇到的。而中国的问题在于因为这个国家如此之巨大，所以面临的挑战会更大、更艰巨。
因此，风险的城市这样一个处在建构性的风险当中的城市是否可以转化为健康的城市，乃至我们想象的美好城市，关键是我们面对土地包括空间，到底是谁来决定、谁将得到收益？并且这个收益将用来干什么？可能有三个问题，谁来决定土地的收益？谁将获得土地和空间的收益？以及这些所获得的收益用来干什么？这个问题才是土地金融这个经济故事后面的社会故事。
我刚才所说的问题就是我们将拥有什么样的城市公共决策过程是未来建设更健康城市的关键。或者说所谓的未来城市的公共决策过程，是因为我们在城市公共决策过程中如何呈现大多数城市居住者的主体性和自由性。当我们不再向往远方的时候，那个前提是你就在这个城市能找到你的主体性和自主性。这个非常重要，因为这个可以解决我们和这个城市想象当中或者是实践当中的剥离。
所以，在这个基础之上，我们现在中央讲以人为本，这是什么意思？我觉得以人为本在很大的程度上核心是我们必须更深刻的理解和承认人的多重性，并且将这种多重性带入城市的公共决策过程、城市的管理过程以及我们今天大多数人所在的城市的技术过程。而这个所谓人的公共属性是指，第一人作为人口而存在，作为人口存在是人口是消耗资源的，是一种负担。第二人作为一种劳动力而存在，作为劳动力而存在的人是经济增长方式转变的关键。第三人本身就是资本，同样是经济增长的容器。第四人是交往和情感的共同体。也就是说人是有多重属性，而这些属性都必须要经过更均衡的设计进入到我们城市所有的过程。
这就是我所认为的接下来中国新的城市以及中国城市的新里程，是我们可能需要有城市发展的新逻辑，这个新逻辑是从更自主开始，然后走向中间层面更健康，然后才是走向作为理想状态的更美好。我经常说的一句话就是理想的价值并不是用来实现的，理想就是告诉你，你距离它有多远。而在这个意义上，在新的逻辑之下，我们的城市发展将会呈现全新的属于中国的新的价值。这种价值体现在三个方面，第一是我们需要的，第二是最低伤害的，第三是我们可以相互支持的。这是我基于对中国本身漫长的文化共同体，我所想象的中国人的城市发展的新价值，也是我所认为的中国城市发展的新命题。
最后我认为政府的角色也将会发生重大的转变。政府不仅不应该退出，而且将会更为重要，只是政府发挥作用的角色和定位会有深刻的变化。从直接的行政者、直接的生产者甚至是直接的分配者，政府将有更多社会层面的未来。这个未来有三个方面，第一政府将作为一个社会的投资者而出现，将为不同的人群提供匹配、有效、良好的公共服务。第二政府将作为一个秩序的投资者，为不同的行动主体提供规则，并且约束它来遵守。第三政府将作为价值投资者，为不同城市的居住者促成城市认同。而这个是我所理解的政府将越来越重要，在城市的伙伴关系当中政府仍然是最为重要的一环，尤其是对中国这么一个超级大国的转型和巨型的城市化进程来说将仍然是如此。
最后我的结论是，对中国来说增长仍然重要，土地也将仍然是增长的重要要素。但我们需要重新设计或者新增加的过程就是增长的收益将如何使用和分配？以及除了土地我们还需要别的增长要素，比如说人本身。在这个过程当中，人将作为创新者和健康且优质的劳动者而存在，而这个将仍然是整个城市发展最重要的两大要素，这是我想象中的中国城市的全新转型。谢谢大家。
