两权抵押贷款试点办法发布 农地金融步入国家试点阶段
近日，人民银行联合相关部委发布农村“两权”(农村承包土地的经营权和农民住房财产权)抵押贷款试点办法，进一步明确了政策要求，标志着试点正式进入实质性操作阶段。尽管农村“两权”抵押贷款在不少地方已经试点多年，但在顶层设计、法律授权等层面与此次试点不可同日而语，国家试点是在政策与法律空间基本廓清的前提下进行探索，从而将在更高层面深化农地金融创新。
“两权”抵押贷款试点的基本原则是“封闭运行，风险可控”，但在试点区域内“封闭运行”的前提下，应探索试点区内不同试点的协调和联动。农村承包土地的经营权试点(272家)和农民住房财产权试点(59家)重合13家，又分别与33家农村土地改革试点县(市、区)重合12家、21家，三类试点重合7家，而这33家农村土地改革试点县(市、区)又全部被列入国家新型城镇化综合试点地区。这表明，若各类试点分别进行，势必造成同一地区围绕农村土地改革试点形成“条块分割”的格局，不利于统筹调度，影响试点效果。
因此，整合涉农试点，促成不同试点之间的政策整合、方案协调、机制联动，并与新型城镇化、美丽乡村建设、扶贫攻坚、农村深化改革等当前“三农”领域的重点任务相融合，形成农地金融“一盘棋”局面，这是农地金融创新的宏观目标指向。
从金融创新的角度来看，农地金融创新旨在缓解农村地区“融资难、融资贵”问题，指向的是农民缺乏合格的抵押、担保品这一核心瓶颈。显然，在农村产权制度改革初期，以“两权”作为抵押品，亟须配套措施和基础支持。首先是确权登记颁证等基础性工作，保证产权权属无争议，证书标准、合规。其次是要建立抵押、流转、评估和处置的专业化服务机制，提高抵押品的市场流动性，从而更充分发现与实现标的物的经济价值。反过来看，金融权能的实现又有利于产权制度改革的推进。所以说，“两权”抵押贷款试点的政策目标之一是推动农村产权制度与农地金融创新的良性互动。为增强二者良性互动的金融动力，政府层面又采取风险补偿基金、担保、保险等多种增信方式，提升农地金融的风险控制能力，提升金融机构参与试点的积极性。为“两权”抵押配置多种增信方式，一方面化解农业生产面临的各类风险，另一方面可以更精准地解析贷款主体的道德风险和信用风险，以建立有效的激励约束机制。换言之，在农村金融当前现状下，“两权”抵押仍是一种弱抵押，最终指向的是新型经营主体的信用风险问题，是以“两权”抵押为杠杆撬动农业经营者“资产变资本，信用变资本”的金融能力提升，因而将成为发展农村普惠金融的重要抓手。
当然，抵押物的处置仍是一个最为棘手、最敏感、最复杂的问题。法律层面，通过全国人大常委会授权试点地区暂停《担保法》、《物权法》等相关规定，从而廓清“两权”抵押贷款国家试点的法律空间。实践层面，流转交易等配套措施仍在建立与完善之中，农业生产的季节性特征和农地承包制度的期限特征决定抵押物流转和处置的时间性要求很高，承包权与经营权之间的风险隔离措施又与社会稳定等因素相关联，这些因素导致实际操作非常棘手。理论层面，清晰界定不同主体的财产权利关系，廓清所有权、承包权、经营权的权利关系，是产权清晰的更深刻内涵，对“两权”抵押国家试点的实践探索将起到关键性的理论支撑。这些问题均是为期两年的“两权”抵押国家试点亟待破解的重大理论与实践课题。
