农村两权抵押试点 土地经营权和宅基地抵押贷款
农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点(下称“两权”抵押试点)将有法律支撑。
12月22日下午，十二届全国人大常委会第十八次会议分组审议《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》。
草案提出，我国拟在北京市大兴区等232个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施物权法、担保法中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，允许以农村承包土地(耕地)的经营权抵押贷款；在天津蓟县等59个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款。
“各省市参与试点的积极性很高，希望多安排一些试点县(市、区)。在指导小组严格掌握的情况下，各地上报了348个。”12月22日，中国人民银行副行长潘功胜在作草案说明时指出。
与融资渠道拓宽相伴而来的是农民信贷风险的增加，因此，授权草案要求人民银行、银监会会同相关主管部门，制定配套管理办法。
“两权”可否抵押？时机成熟了
“两权”抵押试点是十八届三中全会部署的任务，一些省份在更早之前亦已开始尝试。8月24日，国务院下发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。
但不管是地方试点还是顶层设计，“两权”抵押试点的首要问题就是合法性不足。我国物权法第84条和担保法第37条明确规定，耕地、宅基地不得抵押。
按照“房随地走、地随房走”的双向统一原则，农民住房与宅基地不能分离，房屋办理抵押登记的同时，该房屋所占有范围内的土地使用权也一并进行了抵押。但由于现行法律规定，“农村宅基地属于农民集体所有，农民只有使用权而无处置权。所以在农房抵押过程中，一旦出现不良贷款，抵押合同的法律效力很难认定。”人行安徽省宣城市中心支行副行长茵加清认为。
物权法为何会如此规定？
“物权法制定时，关于耕地和宅基地是否可以抵押引起了巨大的争议，主张宅基地不能抵押的意见本来是少数，但却最终被采用。”武汉大学法学院教授孟勤国告诉21世纪经济报道记者，他是少数派意见的代表。
“农民的土地可以抵押，意味着就可以买卖”，孟勤国说，“出卖承包地，可能会危及我国的粮食安全；而农民一旦卖出了宅基地，就有可能到承包地上建房子”。
孟勤国反对的另外两个理由是：“农民出卖耕地和宅基地的最坏可能是会流离失所，这将带来严重的社会风险；而农民自古以来是不愿轻易出卖土地的，如果出卖可能是因为家庭遭遇变故急需用钱，这个时候价格是很低的”。
但现在情况发生了变化。“在东部沿海和中心城市周边的农村，很多农民已经不种地了，也不一定住在村里，这样进行‘两权’抵押就有了合理性”，孟勤国说，“但我认为试点一定要严格控制”。
值得注意的是，物权法是一部极其特殊的法律。因为其涉及基本权利，且颇多争议，物权法从起草到通过历经14年，经过全国人大常委会8次审议，创下历史之最。
各地探索防火墙规避风险
正是因为“两权”抵押涉及农民生存底线，决策层对其实施要求严格。潘功胜介绍，“两权”抵押贷款由农户等经营主体自愿申请，流转土地的经营权抵押需经承包户同意，对农民住房财产性抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。
各地在试点过程中也在探索设置各种防火墙。比如山东省枣庄市明确土地使用权只能入股土地合作社，合作社基本成员中农民不低于 80%，农民表决权不低于 80%，避免农民失地风险。
截至今年10月，枣庄市各银行业金融机构已累计向 651 家农民专业合作社发放土地经营权抵押贷款 7.9 亿元，单笔贷款最大金额达 1000 万元。
“农民将土地放入合作社，再由合作社拿出部分土地用于抵押，可以保证还贷真的出现问题时，农民还可以保留部分土地。”中国社会科学院农村发展所研究员杜晓山告诉记者。
比如枣庄市就规定，农民专业合作社用于抵押的土地最多不超过入社土地的 1/3，向银行抵押贷款的期限不超过土地承包剩余期限。贷款额度一般控制在评估价值的 30%至 50%，最高不超过抵押经营权价值的 60%。
“而一些地方也规定，用于抵押的承包地和宅基地在进行处置时，只能出让给本村人。还有地方规定，农民在抵押住房前，要保证有其他住房，或保证集体能够给他安排住房”，杜晓山说。
“事实上，如果农民的承包地或宅基地不是在城市附近，抵押的价格也不会太高。”杜晓山说。《安徽日报》12月报道，宣城市宣州区一位农户300多平方米房屋，被评估为56万元，按照六成的抵押率，他从宣城皖南农商行贷款30万元，但他认为56万元的评估价比实际价值低了一半。
“我认为，抵押贷款并不是农村小额贷款的最佳选择，而应该是大数据、软信息、征信系统支撑下的信用贷款”，杜晓山说，“农村抵押贷款从最早的‘四荒’扩展到林权，再到现在的‘两权’抵押试点，实际上是目前农村金融诚信生态还不健全下的特殊选择”。
