去年底，国家等11部委联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》，公布了全国64个试点地区名单，深圳市光明新区成为广东省唯一一个区级试点。

  何为“新”？可以说，新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

  对于光明新区来说，探索新型城镇化，则有三个意义：一是有利于推动城镇化先行地区的深度城市化，探索市场化、法治化、国际化先进城市建设背景下新型城镇化的新思路；二是有利于实现大型城市边远地区的跨越发展，创新国家可持续发展城镇化的新模式；三是有利于推动大型城市后发地区生态文明建设，探索“人、自然、经济”和谐发展的新型城镇化新路径。

  半年多来，光明新区是如何用好新型城镇化这个促进创新创业、深化改革的综合平台？如何探索具有自身特色的新型城镇化道路？新型城镇化又遇到哪些问题亟待破解？把脉光明新区的新型城镇化试点，或可沿着新型城镇化给光明新区带来什么，追溯光明新区为此应该做些什么。

  “人”的城镇化如何实现

  进一步提高基本公共服务供给保障水平

  红坳社区，这个位于光明新区南部的自然村落，近年来，除了居民楼外，还生长起了连片起伏的厂房。一位社区居民告诉记者，原住民加上附近工厂上班的外来人口，有1.2万人左右聚集居住在此，其中外来务工人员占了大多数。

  红坳社区的人口集聚，某种程度可以说是无数城镇化推进个案的缩影。在光明新区，实有人口120万，其中本地户籍人口只有5万。对于这些外来群体来说，最关心的是在异乡能否安居乐业，孩子能否受到与市民孩子同样的教育。

  人的城镇化是新型城镇化的核心，也是试点工作的重要内容，各地积极出台各项政策推进农业转移人口市民化工作。与农业转移人口市民化相适应，各地积极推进基本公共服务均等化，探索建立完善的人口市民化分担机制。

  记者了解到，结合深圳市和新区实际，光明新区确定了“先待遇后身份”的人口市民化路径，即在不能完全解决外来务工人员户籍身份的情况下，通过实施基本公共服务均等化来逐步实现人的城镇化。目前，按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确的基本公共服务标准，涉及文教卫体、社保、就业、交通等65个项目的公共服务已全部在光明新区实施，其中非户籍人口与户籍人口享受同等待遇的已有40项，一些关键领域基本实现了户籍人口和非户籍人口享受同等服务。

  此外，深圳中医院光明院区、新明医院等一批市属三甲医院、高中，以及区属公立医院、九年一贯制学校，区属文化体育设施、社会福利设施、保障性住房项目建设，也将进一步提高基本公共服务供给保障水平。

  ●微点评

  新型城镇化是人的城镇化，在光明新区，现在户籍人口和实有人口已经严重倒挂，如何让大量的外来务工群体真正融入到这座城市，如何创造有利于高素质人才流入的政策环境，不仅关系到社会稳定，也关系到区域经济社会竞争力是否可持续发展。

  对于处于深圳这个特大城市边缘区域的光明新区来说，更切实际的做法是在如何进一步完善积分入户政策，建立和完善多元评价、综合打分、公开透明的外来务工人员积分入户标准，引导外来务工人员积分入户，逐步提高户籍人口比重。同时，加大基础公共服务设施建设力度，提供多元丰富的公共服务供给。

  “村里人”变“城里人”的家园感和归属感

  “现在生活条件好了，大家更希望过一种健康、快乐的生活。”现在，“老光明”邓耀崇既是老年人长青艺韵协会秘书长，也是光明新区老干部艺术团团长。最初，筹备成立协会源自他的隐忧——由于历史原因，原特区外的光明新区群众文体设施曾十分匮乏，群众对基层文化活动也意识淡薄，精神生活的空缺衍生了不少社会问题。

  作为光明新区凤凰社区基金会理事长，最近曾木养则在思考在红坳社区图书馆开展阅读推广活动。作为凤凰社区基金会资助的公益项目，红坳社区图书馆被寄托了改变片区风气，营造良好教育氛围的公益愿望。位于城中村的公益图书馆读者以外来务工人员和学生居多。图书馆招募了3名工作人员，都是有意识地从喜欢打麻将的家庭妇女中吸纳。曾木养希望社区基金会在公益意识培养上能探索得更远。“社区治理结构现代化，关键在人的现代化，这其中就包括公益意识的培养。”

  邓耀崇和曾木养可以看做是城市公民意识觉醒的代表。对于2004年因深圳在率先完成城市化，从而“洗脚上田”的光明新区原住民来说，十年的时间里，见证了城市基础设施的飞速发展。但“村里人”到“城里人”的转换不是简单的身份称呼的改变，而是包括了是否享受无差别的城市公共服务供给、土地历史遗留问题的解决、从村民到城市公民的意识转变等外在和内在变化。

  据了解，为吸引培育社会力量参与政府治理与公共服务，光明新区出台了政府向社会组织购买服务实施意见及服务目录、负面清单等“1 2”文件，全面规范购买服务的实施范围、预算管理、绩效评价等内容。并率先在全国试点成立社区基金会，吸纳本地慈善资源，服务本地的利益相关者，吸引企业、社会组织、居民等社会自治力量参与社区治理，承接政府职能转移，开展社区公益服务，助推社会组织和社工队伍发展。

  ●微观察

  城镇化过程中，原来农村千百年来的熟人社区形态和人际关系被人为的分割了。对于经历了深圳快速城市化进程的光明新区而言，尽管“村里人”变成了“城里人”，更随着特区一体化的进展和光明新区功能区的设立，硬件得到了很大的改善，但是原本生长于斯的人也难免会带来茫然和失落感，如何提升城镇化中居民的人文素养，如何营造积极和谐的家园感和归属感，不仅考验着政府的管理智慧和能力，更考验着新型城镇化的人文情怀。

  地域特色和文化品位如何凸显

  丰富资源有助打造田园城市

  20世纪，城市学家霍华德提出了著名的田园城市理论，强调城市要为健康的生活和工作而设计，它不能太大，最好为农村所包围……在当时，这种超前的理念只能算是一种梦想。但在光明新区，则有可能将这种田园城市的理念变为现实。

  得天独厚的绿色资源，知名度颇广的乳鸽等光明三宝、贯穿新区的绿道、富有东南亚风格的归侨文化、喜德盛以赛事带动的骑行休闲生活方式……这些均成为光明新区打造田园城市的积淀。

  这一田园城市理想也有了集中突破的载体。作为深圳15个重点开发片区之一，新区在凤凰城片区及周边布局安排了华强创意产业园、招商局智慧城、腾讯第二总部、绿地产业综合体、上市企业总部园区、文化艺术中心等一批带动力强、辐射范围广、公共服务完善的重大产业项目和重点配套设施，旨在打造一个宜居、宜业、宜人的产城整合的田园理想城市。

  此外，在绿色发展方面，光明新区已经获得了不少经验。如陆续出台了绿色建筑、低影响开发等系列规划性文件；建成了一批示范项目，如深圳市首个地下综合管沟，深圳首条采用LED照明系统的绿色道路，三星级绿色建筑依波大厦等。现在光明新区已拥有了国家绿色建筑示范区、绿色生态示范城区、低影响开发雨水综合利用示范区、国家循环化改造示范试点园区四块以“绿色低碳、循环发展”为主题的国家级示范区招牌。

  ●微观察

  交通拥堵、空气质量差等“城市病”困扰着生活在钢筋水泥都市丛林中的人们。体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，是新型城镇化的内涵之一。

  在绿色基础上，光明新区要继续探索出可持续的新型城镇化发展之路，需要规划、绿色建筑、清洁的可再生能源等多方兼顾。此外，要改变散乱无序的建设模式，做好新区新型城镇化试点工作的顶层设计和宏观指导意义重大。

  这种对自然的渴求，也能转化成生产动力。在新型城镇化的产业支撑问题上，光明新区走的是高新技术发展的路子，高科技含金量在提升，但第三产业比例低。随着云计算、物联网、大数据等信息技术的运用，工业4.0的深入推进，提升生产效率的同时，也可能带来产业人口结构的调整。

  如何利用新区优良的绿色生态资源，发展旅游休闲产业，通过吸引同城、珠三角的消费群体，拉动内需，不失推动新型城镇化非常重要的一个渠道。这或许对于现在以生产性制造业为主的光明新区来说，在GDP中的占比不会太大，其更重要的意义在于，这不仅有利于促进当地人口就业，也有利于打造独具特色的光明新区城市名片，为生态文明探索出一条新路。

  新型城镇化是一项复杂的系统工程，要突出地域特色和历史文化品位，不搞“千城一面”。要把光明新区打造成深圳人的“后花园”，还有不少需要突破的瓶颈，如还存在着资源整合度不高，服务基础设施配置亟待提升等问题。

  土地空间保障问题如何解决

  规划与周边生态联系，凸显生态价值

  在推进新型城镇化建设过程之中，必须由土地作为支撑和保障。土地是新型城镇化的“点睛之笔”。光明新区乃至深圳市的城市化进程中面临的最大挑战之一就是土地资源严重紧缺，可开发用地较少，而且大量土地是生态用地。目前，城市更新已经成为新区探索存量土地二次开发模式，实现土地资源的节约集约利用的有力抓手。通过城市更新，统筹解决住房、教育、医疗、养老、体育等民生项目用地和创新性产业用地，提高了土地综合利用效益。

  但光明新区还面临三个问题：一是土地整备模式问题；二是征地补偿标准与原村民利益协调问题；三是基本农田保护、基本生态控制线调整问题。

  以光明新区凤凰城建设为例，目前项目建设过程中，主要遇到了土地整备工作无法同步于施工计划、项目前期工作手续繁琐、耗时较长等问题。据了解，当涉及征地拆迁问题时，原特区外原住民提出的要求多是“以地换地”，即若政府征地，需要另寻一处相同面积的地块进行置换，一些村民宁肯不要补偿，只要地。另一层面，由于深圳市拆迁征地补偿款标准较国家标准偏低，往往居民提出的要求会大大超过该标准，会给征地带来一定困难。

  此外，光明新区面临重要发展时期，涉及到生态控制线内面积占大半或者整村的有十条村左右，各村有自己的发展诉求，新区的空间保障压力较大；2013年深圳市颁布的实施意见，规定了6类功能可以进入生态控制线，但如何对接、具体布局尚无明细；此外，生态控制线与城市发展边界不同，生态功能有连续性，如光明与东莞接壤的地方整个是山脉体系，是生态廊道，规划时更应与周边生态联系起来，生态价值才能凸显。

  ●微观察

  一个个重点项目或关系着光明新区的产业未来，或关系着光明新区的民生福祉。但涉及建设类、土地整备类的项目往往存在着很多不确定因素，迟迟不能推进，成为推进新型城镇化的“拦路虎”。在此背景下，必须要探索一条土地整备的新模式，加快探索生态控制线内土地分级分类管理，在生态效益不减刚性原则下，从积极管理角度提出具体解决策略，解决经济发展与生态保护的矛盾。

  由于新型城镇化试点是项政策性较强的工作，很多工作不光涉及区级层面，还涉及到市层面，特别是关于人口、土地、城市更新、投融资等政策突破的事项，亟需从市层面做好统筹协调工作，以加快新型城镇化试点步伐。

??新型城镇化试点

  要坚持问题需求导向

  ■视角

  光明新区改革办主任李永辉：

  光明新区成为首批国家新型城镇化试点后，应该试点什么？怎么试？围绕这些问题，记者采访了光明新区改革办主任李永辉。

  李永辉认为，新型城镇化之于光明新区的特殊意义在于必须顺应现代城市发展的新理念、新规律、新趋势，不遗余力地推进创新城市、生态城市、人文城市、智慧城市的建设，这与今年伊始的新区党工委管委会提供的建设第五代城市的目标也是不谋而合的。“光明新区新型城镇化的试点工作，要坚持问题导向需求导向，在转变政府职能、科技驱动创新、基层治理、民生服务等方面迈出步伐，取得突破。”

  在新型城镇化中坚持政府职能转变，政府可以做什么？在新型城镇化过程中，政府应当承担何种责任？对此，李永辉表示，实现基层治理体系和治理能力现代化要让市场力量起到决定性作用，“政府主要作用是逐步减少和破除原有的各种基于身份的限制政策，不合时宜的各类标准，让市场力量起到决定性作用，重构经济社会发展的活力。一是做好顶层设计，尽快破除制度障碍，二是基于科学预测之上的规划，三是能够提供充足的基本公共服务。”

  “原村民利益的保障，来深务工人员市民化的实现，就是要进一步落实国务院关于推进户籍制度改革的意见，逐步完善现有的养老保险、医疗保障、子女入学、住房保障、最低保障等系列制度政策，完成对各类不同人员社会保障的全覆盖，逐步实现各类人员公平享受城市基本公共服务。城市应该为不同梯度的人口提供不同的生存生活和生产空间，这也是包容发展，共融发展的应有之义。”李永辉认为，从顶层设计角度而言，亟需解决财政体制分割造成的地方政府对外来人员均等享有本地公共资源的本能排斥性困局。换言之，亟需在光明新区之上建立财政转移支付制度。

  对于新型城镇化中遇到的土地制度改革困难，李永辉建议，要充分利用契机，通过问题导向，倒逼土地管理制度取得新突破，用法律的手段为改革铺平道路，用城镇化的创新高效发展为光明新区经济社会发展作出贡献。

  最后，李永辉提出，城镇化的终极目标是提高当地居民的生活品质，“城市病”倒逼着人们必须走生态低碳的城市建设道路，“周末厌倦了生活在钢筋水泥里，最好有个地方可以休息，我想这个方面深圳人的需求还是比较迫切的。光明正可以提供这么一个地方。”

  撰文：南方日报记者 柳艳