执法标准化 土地督察压缩“弹性”空间
尽管《国家土地督察条例》的出台尚未有明确的时间表，但面对全国土地违法违规案件将长期存在的状况，国土资源部已经着手对土地违法违规案件的处理、处罚方式进行“标准化”，以尽可能压缩存在的“运作”空间。
日前，设在国土资源部的国家土地督察办已将《土地督察发现问题分类指引（试行）》（下称《分类指引》）下发到派驻各地的土地督察局，并要求各督察局按照分类指引对发现、立案的地方土地违法违规案件进行处理、整改和处罚。
这是全国土地督察制度建立7年以来，首次形成的国家土地督察发现和认定地方政府在土地利用和管理中违反土地管理法律法规、规章和有关政策问题的参照依据。在发展冲动甚为强烈的地方政府面前，分类指引的出现，或将让地方政府面临一个全新的局面。
已经执行
“这件事情，部里面在春节以后就已经做了，文件已经发到9大土地督察局了，现在各督察局正在按照这个分类指引，对已经发现、立案的土地违法违规案件进行处理和整改。”4月15日中午，一位地方国土资源厅的内部人士告诉《中国经营报》记者，《分类指引》已经正式下发执行。
所谓“9大督察局”是国土资源系统内部的工作术语。2008年，国务院下发50号文件，确定建立国家土地督察制度，并将国家土地督察办公室设在国土资源部，由国土资源部部长兼任国家土地总督察。按照国务院工作安排，总计设立了包括北京、上海等在内的9个土地督察局，负责所在区域内的土地违法违规案件督察、整改工作。
多位国土资源部内部人士向本报记者证实了这一消息。国家土地总督察办公室有关负责人公开表示，这是全国土地督察制度建立以来，首次形成的国家土地督察发现和认定地方政府在土地利用和管理中违反土地管理法律法规、规章和有关政策问题的参照依据。
记者了解到，在过去对地方土地违法违规的督察整改过程中，国土资源部发现，土地督察发现问题的认定、分类整改缺乏统一要求，影响了土地督察职能的统一规范行使，也制约了土地督察成果的进一步提升。
也正因如此，国土资源部认为，土地督察工作在探索创新7年多之后，对督察发现问题的分类、认定工作进一步统一和规范势在必行。
“当然，这并不是说之前的土地督察制度存在重大问题，毕竟从制度创立以来，对地方各种土地违法违规问题的督察整改、对土地利用和管理合法有序推进等方面，都做了很多工作，所取得的效果，国务院是认可的。”一位接近国土资源部的权威人士表示。
标准化执法
在创立超过7年之后，设在国土资源部的国家土地督察办公室下发《分类指引》，其主要意图是期望通过《分类指引》将土地违法违规案件的处理、处罚、整改标准化，最大限度地压缩“自由裁量”和“运作”的空间。
“我们看到分类指引，内容划分是很细的，基本归纳涵盖了地方上出现的土地违法违规的各种情况，并且对应了相应的处理办法，基本上是一种情况对待一种处理办法，按章办事。”前述地方国土资源厅内部人士表示。
地方政府土地利用和管理职责主要分两个层次履行，一是省级政府，二是市县政府。根据地方政府履职内容的不同，《分类指引》将土地督察发现的问题分为耕地保护、农用地转用和土地征收、土地供应、土地利用、土地登记和抵押融资、违法占地与土地执法、相关部门履责、土地管理政策文件和其他共9个方面，并将9个方面进一步细分为37类、111种问题类型。
国家土地督察办公室一位负责人表示，由于覆盖了省和市（县）政府的土地利用和管理职责，问题分类可以说覆盖了土地管理工作的全流程，是从政府管理职责的角度进行定性、表述，符合土地督察的职责和要求。
记者了解到，《分类指引》将土地利用涉及的问题细分为闲置土地处置不到位、土地批而未供、低效利用土地、擅自改变土地用途等4类6种问题，将土地登记和抵押融资涉及的问题细分为违规办理土地登记、土地违规抵押融资等2类9种问题。
此外，《分类指引》还将相关部门履责涉及的问题细分为发改部门履责不到位，住建规划部门履责不到位，农业部门履责不到位，工商部门、电力和市政公用企业等履责不到位，房产管理部门履责不到位等5类10种问题等，并将土地利用总体规划编制实施、违规下放土地权限、违法用地未查处到位即补办用地手续、违规调整建设用地区位、储备土地管理等问题也纳入《分类指引》中。
“依法”期许
实际上，在下发《分类指引》之前，国土资源部一直在谋求国家土地督察制度的法律依据，以确保土地督察制度有确切的法律保障。《国家土地督察条例》则是这种“依法”期许的主要载体。
2014年，国土资源部将起草《国家土地督察条例》草案的有关工作，列入当年度重点工作任务，并要求在2014年年底前完成《国家土地督察条例》草案的起草工作。而在更早之前的2008年，国土资源部也曾起草过《国家土地督察条例》的草案起草工作，并形成了一版征求意见稿，在不同层级的有关部门中征求意见。
在更早一版用于征求意见的草稿中，《国家土地督察条例》草案稿提出，国家土地督察机构在监督检查中发现地方人民政府土地违法违规行为达到一定程度的，由国家土地督察机构通报任免机关或者监察机关按照管理权限，对有关地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。
此后，《国家土地督察条例》一度被列入国务院法制办“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”。但是，由于多种原因，“条例”最终未能完成立法程序。不过，截至目前，尚未有《国家土地督察条例》出台的确切时间表。
“所以，在《国家土地督察条例》出台之前，通过分类指引，先对执法进行标准化。”前述接近国土资源部的权威人士表示。
记者了解到，分类指引还依据督察职责，对地方政府土地利用和管理工作中可能出现的问题作了详细表述，有助于引导地方政府依法依规管地用地。
“在以往的工作中，督察工作人员反映，许多问题地方年年查、年年改、年年犯、‘屡查屡改屡犯’。地方政府和基层国土资源部门也建议，督察局除了查问题、提意见外，还应发挥指导督促地方政府整改和预防土地违法违规行为的作用，‘发现在初始，解决在萌芽’，逐渐帮助地方政府提高土地利用和管理水平，从源头上减少违法违规用地行为。”国家土地督察办公室有关负责人表示。
