确权，土地利用的先决条件

  “调查登记全覆盖、证书发放全覆盖、数据建库全覆盖”，这是国土资源部地籍司相关领导对南京市集体土地所有权核查确权登记发证工作给予的高度评价。近日，该项工作又被国土资源部列为先进典型在全国推广。

  核查、确权、登记、发证，这是一个流程上的四个环节，最终的结果就是为南京市每一寸的集体土地办理并发放“身份证”。正如同要为全体公民办理身份证一般的复杂，除了要“验明正身”之外，为集体土地颁发“身份证”还要从土地的“出生”追溯……

  农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证，覆盖全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。

  2011年6月，国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发【2011】60号)，当月，南京市国土资源局即全面启动这项工作。市国土局地籍管理处负责人介绍说：“使用集体土地的先决条件是明确权属，使用产权不明的土地是存在风险的。因此，农村集体土地确权登记发证是土地使用、管理的基础性工作，集体土地所有证就相当于土地的‘身份证’，是依法享有土地权利的法律凭证。”

  据了解，此次南京集体土地所有权核查确权登记发证工作，主要包括四方面内容，分别是核查集体土地所有权、集体土地所有权宗地数据成果更新和建库、集体土地所有权登记发证、完善集体土地所有权档案等，最终实现实地现状、信息数据库、调查登记档案的三者一致。

  “一张图”，为集体土地登记发证助力

  南京市总面积6587平方公里，其中集体土地4678平方公里，国有土地1909平方公里。此次农村集体土地所有权核查确权登记发证工作中，市国土局累计核查宗地60824块，发放证书59743本。

  这一长串数字背后是巨大的人力物力和精力付出，南京市国土局是怎样盘清了全市集体土地的家底的呢？还被作为先进典型在全国推广？地籍管理处副处长杨正清说：“一方面这得益于我们从上世纪90年代末起就大规模开展土地调查工作，累积了详实的基础资料；另一方面得益于我市长期致力于信息化建设，拥有详实的土地权属、地形、地类数据，建成涵盖土地规划、耕地保护、土地利用、地籍管理等各项业务的国土资源一张图。”

  据了解，这次集体土地核查、登记、发证，就是利用市国土局开发的全市“国土资源一张图”，以2010年年度变更调查成果和建设用地审批结果，采用自己设计的软件输出工作底图，结合档案资料开展权属核查，建立核查清册，根据核查情况补充完善协议书或补充调查；检查结束后再对2010年年度汇交成果进行变更，同时变更权属数据(或行政界线成果)；变更结果提交到数据库，各分局联网完成公告制作，表、卡、证及宗地图制作；最后按档案整理要求，整理和完善登记发证档案。“这一张图涵盖了土地的大量信息，包括地类、权属、界限等等，建立起城乡一体、图属合一、信息共享、可持续发展的地籍管理信息系统，成为全市各级地籍管理部门日常管理的工作平台，也便于集中处理全市集体土地所有权数据。”杨正清说。

  发证，保权益促发展

  “摸清全市集体土地家底，将集体土地所有权确认给村、组农民集体，是城乡一体化的基础工作，《集体土地所有证》是集体土地的资产证、农村发展的通行证、农民权益的保障证。”市国土局副局长丁和庚评价集体土地所有权核查确权登记发证的意义时说：“确权登记发证后，每一块土地都是权属合法、界址清楚、面积准确，为下一步南京市的土地管理打下了良好的基础。”

  城乡统筹发展，农村不能单纯地依赖城市“输血”，更要自己“造血”，而土地就是最大的资产，是发展的载体。通过开展集体土地所有权核查确权登记发证工作后，南京市过去权属不明的集体土地就可以被规范使用，在符合城乡规划的条件下，如发展农家乐、标准厂房、高效农业、家庭农场等都可以拓展农村的发展道路，带来庞大的经济效益。“《集体土地所有证》是征用、承包、整理土地的依据，是使用集体土地过程中的通行证。” 丁和庚说，“原来那些无法使用的集体土地就像一颗颗价值不菲的珍珠散落四处，明确权属后就可以通过土地整治串成一串项链，为农村的发展带来动力。”

  此外，开展集体土地所有权核查确权登记发证工作更有助于维护农民的合法权益。《集体土地所有证》发放后，每一块集体土地都被明确了界限、面积及类型。“比如说这块地属于耕地，就必须作为农用，任何一个单位或者个人都不可以将其作为建筑用地或是其他用途。同样的道理，村组甲拥有一个100亩的地块，那在使用时就不可以超过这个范围去侵犯其他村组的利益。” 丁和庚举例说。

  杨欣 毛琪 杨丁丁 陈润