中国房地产行业从2003年开始商业化成形，而调控也如影随形。房地产通过行政调控干预房价，但其作用不断被稀释、被瓦解，每一波调控结束，都会迎来房地产价格的反弹。越来越多的迹象表明，传统的楼市调控模式已经陷入死胡同，楼市调控亟待打造升级版。行政调控的时代已经接近尾声，未来房地产行业要健康发展，就要寻找新的航向。未来的楼市调控需要的不是单纯的调控，而是改革。

  从调控到改革

  ■宋振庆/文

  十年磨一剑。

  近10年的中国房地产行业发展可称为“黄金十年”，也可称为“调控十年”。几乎每一年都有新的调控政策出台，遍及金融、土地、预售、税费等多个环节。遗憾的是，尽管这种行政式的调控越来越严厉，也越来越有针对性，房价却始终一路上扬，屡屡引起“越调越涨、越涨越调”的非议。

  客观而言，10年的房地产调控仍然取得了一定的成果，在健全市场秩序、树立行业规范、完善住房保障以及调整楼市结构等方面，逐渐形成了成熟的思路和措施。然而，运动式的行政调控弊端日显，以市场化的系统性改革取而代之是大势所趋。

  与“头痛医头，脚痛医脚”的调控相比，改革必将触及深层利益，障碍阻力可想而知。然而唯其艰，所以盼其美，中国房地产市场的长治久安皆系于斯。正如住建部政策研究中心主任秦虹所言，“调控只能治标，只有深层次的制度改革才能治本”。

  2003年~2007年：

  抑制过热的“五年降温”

  进入21世纪，随着住房改革红利逐渐发酵，入世后实体经济的迅速发展以及海外资本的大肆涌入，中国房地产市场迎来新一轮的增长高潮。

  2003年，尽管非典肆虐，却未能阻碍房地产市场的蓬勃向上，部分地区已经呈现从偏热到过热的苗头，关于“房地产泡沫”的争论也甚嚣尘上。中央政府再次意识到，是时候给逐渐脱开缰绳的房地产行业打一针“镇定剂”了。

  2003年6月，史称“121文件”的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》出台。不过，2个月后，《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(简称18号文件)出炉，首次明确指出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”，并提出促进房地产市场持续健康发展是保持国民经济持续快速健康发展的有力措施，对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度。

  这两份意见向左的文件相继出台，将政府既害怕房地产价格和投资增长过快，又希望其继续拉动经济增长的矛盾心态展露无遗。而各级政府主导的“圈地热”、日渐增大的金融信贷风险等原先大量潜在的问题也随着楼市的火爆而集中暴露出来。

  2004年是在2003年政策基调上的细化落实年。在这一年，出台了一系列包括加息、存款准备金率上调、打击囤地、规范土地管理等政策，主要从“地根”和“银根”两方面加强调控。尤其在上海，期房限转的管理条例表明，政府已经开始打击投机性泡沫的苗头。

  进入2005年，全国尤其是一线城市房地产市场的迅猛涨势已经引起全社会的强烈关注，政府不得不再度出手干预。2005年3月和5月，“国八条”和“新国八条”相继出台。前者建立了政府负责制，将稳定住房价格提升到政治高度；后者更是史无前例地由七部委联袂，着手制定房地产调控操作层面的细化方案。

  与此同时，中央还从税收入手整顿房地产市场，发布了《关于加强房地产税收管理的通知》。银监会则在随后发布“212号文件”，收紧房地产信托。

  2006年，在此前3年政策基调的铺垫下，新一轮调控大幕终于拉开。国务院常务会议通过“国六条”，重点从调结构层面入手，日后引发强烈诟病的“90/70”政策就是在此时确立的。作为“国六条”的细化版，九部委随后出台的“十五条”第一次提出了“限价房”——“限套型”、“限房价”的普通商品住房，以期解决中等收入夹心层群体的住房问题。

  在这一年出现的限价房、廉租房与此前就存在的经济适用房一起，构成了未来数年中国保障性住房的主体，并各自上演了不同的命运沉浮。“最低收入阶层靠廉租房，低收入阶层靠经济适用房，其他阶层靠房地产市场”的构想，客观结果却是进一步推动了房价的上涨，中央层面最终为经验不足和权责不明付出了昂贵的学费。

  针对逐渐活跃的外资地产投资行为，住建部颁布了171号“限外令”，试图阻止海外热钱加入到“爆炒楼市”队伍中。同时，中央继续从预售制度、土地规范、二手房买卖个人所得税等环节加强调控。

  2007年是2006年各项政策的推进升级年。征收土地增值税、规范房地产经纪、严厉打击炒房、进一步“限外”、6次加息10次上调存款准备金率、《物权法》颁布以及物业税空转试点，政策密集出台，调控全方位出击，让这一年显得热闹非凡。然而为此作为注解的，却是中国房地产市场有史以来最大的增长幅度，引起“调控变空调”的纷纭指责。

  “五年降温”，非但没有丝毫的降温，反而边调边涨，让社会失望情绪越来越严重，最终也引发了房地产行业又一次重大危机。

  2008年~2013年：

  从运动战到持久战

  2008年充满了戏剧性，政策的反复则是这种戏剧性的最佳诠释。在房地产泡沫的推动下，整个国民经济呈现过热迹象，中央货币政策从“适度从紧”转为“从紧”。然而，全球金融危机突然来袭，让本就在银根紧缩瑟瑟发抖的中国经济如坠冰窖。国际热钱纷纷撤出，房地产市场进入深度调整，成交量日减，房价急速下降，不少房企几乎面临灭顶之灾，其中不乏绿城[简介 最新动态]、富力[简介 最新动态]、恒大[简介 最新动态]、龙湖这些龙头企业。

  在某种程度上，房地产调控的效果已经显现，如果进一步巩固，或许成效斐然。然而，国民经济“保增长”的巨大内外部压力，让中央政府不得不松开绳索，4万亿元投资一朝奔腾而出，楼市调控就此前功尽弃。

  2008年9月，多年的升息通道终于转向，央行连续降息和下调存款准备金率。10月，财政部发文《继续加大保障民生投入力度切实解决低收入群众基本生活》，房地产“救市”大幕就此拉开。

  2008年底到2009年初，从中央到地方一系列刺激楼市政策出台，尤其是二套房限制政策的放开和房贷利率优惠的扩大，彻底激活了低迷的楼市。从2009年年初的“试探性抄底”，到年中的“放量大涨”，再到年底的“恐慌性抢购”，短短一年间，“从严冬到酷暑”，中国楼市迅速地由低迷转变为亢奋，由萧条转变为繁荣，楼市调控无奈地重新回到了起点。

  2009年底，在“超级反弹”的形势下，中央政策终于动用了惩罚之鞭。12月，国务院决定，个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年，以抑制炒房投机。随后，国务院各部委陆续出台调控细节，逐渐废除了2008年的刺激房市政策，再次转向稳定房价，同时严厉打击囤地炒地。

  2010年3月，央企连续制造地王引起中央震怒，国资委出台“央企退房令”——除已确定的16家以房地产为主业的央企外，78家不以房地产为主业的央企正在加快调整重组，在完成自有土地开发和已实施项目后要退出房地产业务。

  2010年4月，“史上最严厉调控政策”——《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(史称“国十条”)终于出炉。

  2011年2月，北京出台了最为严厉的“限购令”，一度令北京市场剧烈震动。随后，各地政策也纷纷出台各种类型的“限购令”和“限价令”，中国房地产市场就此进入“限购、限贷、限价”的“三限时代”。

  从2010年到2011年，央行重新进入升息通道，但连续的加息已经呈现边际效应递减，并未对房地产市场产生太大影响。同时，上市房企股市再融资闸门也基本关闭，房企不得不从信托、基金等渠道寻求更多的资金支持。

  随后2年，楼市几乎再无新政出炉，随着以限购为主的“国十条”的逐步消化，市场再次进入上涨阶段，无论是房产税的试点，还是“新国八条”的颁布，都未能产生根本性的效力。2013年2月，“国五条”出台，然而其在北京的细则实施却反而引起了新一轮的楼市暴涨，以致业界普遍认为，“国五条”的尴尬结果成为了楼市调控失败的缩影。

  从运行轨迹来看，如果说2003年到2007年是边调边涨的单边上涨形态，那么2008年到2013年则是如过山车般的波折轨迹。推敲个中细节，保增长的投鼠忌器和惩罚性的暴风骤雨令人嗟叹，挫折与遗憾中，柳暗花明，一条持久作战的改革之路悄然铺就。