杨遴杰:南北“土改”异曲同工

土地市场也由政府垄断一级市场而变成一个多元主体供应的市场,农民的收益不会减少,反而会增加,而政府垄断下获得的超额利润消失。这是一举两得的改革,而且是从根本权利体系上展开的改革,区别于以往行政管理的应急之举,具有深远的意义。

杨遴杰

杨遴杰

浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。

  1月31日《长江商报》

  近几年,社会对于土地管理制度改革的呼声日趋强烈,即使政府出台一系列调控房价和约束地方政府行为的措施,但是这些现象并无根本好转,有些地方甚至越演越烈,推动社会形成了一个共识,土地管理制度必须进行改革。

  改革迹象正在显现。北京市副市长陈刚在“两会”上披露,北京将在土地管理制度方面做出重大改革,主旨是允许列入城市发展规划范围的农村建设用地不经过政府征地、拆迁途径转变为城市建设用地,使土地的所有权仍然掌握在农民集体手中,保障农民的土地权益。

  如果说北京的方案仅是个设想,那么深圳已经开始实际推行改革,虽然出台了一系列政策,实际上真正具有改革意义的是两个:一是城市更新中原集体经济组织可以保留大部分的土地权利自行开发或者与合作者协作开发,收益归己;另一个是原集体经济组织的合法工业用地可申请进入市场流通,由于作为工业用地流通实际并无吸引力,估计未来将允许他们转变用途来流转。

  仔细来看,南北两方的改革方案是有区别的,北京方案的重点在于城市向外扩张时允许集体建设用地不改变所有权性质,农民拥有所有权,并享有城市规划实施带来的用途转化后的土地收益,是对宪法“城市的土地属于国家所有”的突破;深圳方案的重点则在于允许原集体经济组织拥有自身实际占用的建设用地的规划收益,是对当前大多数城市改变用途的土地由政府收回后供应的政策变革。

  两地方案差别的根源其实与两市的实际情况有关,北京征地成本高,另外政治上的压力导致政府不敢轻易使用强制力,谈判周期长,土地供应计划完成难度大。而深圳是已经没有外扩空间,只能通过城市更新与存量土地再次入市来获得发展空间。

  但是拨开表面差别会发现两套改革方案的实质是一致的,过去,农民或者是原土地使用者在征地和拆迁过程中只能接受一个固定的补偿,土地未来的用途以及增值收益和他们无关。而两地改革的主要思路都是即使土地用途改变,仍然保留他们对土地的占有和使用权利,由他们决定如何使用这些权利来获益。土地市场也由政府垄断一级市场而变成一个多元主体供应的市场,农民的收益不会减少,反而会增加,而政府垄断下获得的超额利润消失。

  毫无疑问,两个改革方案都能增加农民在土地上获得的收益,保证他们的土地权利,分配会更均衡;而另一方面,多元供应的市场,存量盘活与增量供应并举,土地价格有可能会降低或者更平稳,一方面有利于调控房价,另一方面也为城镇化降低土地使用的门槛。这是一举两得的改革,而且是从根本权利体系上展开的改革,区别于以往行政管理的应急之举,具有深远的意义。

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