土地使用权是指国家机关、企事业单位、农民集体和公民个人，以及三资企业，凡具备法定条件者，依照法定程序或依约定对国有土地或农民集体土地所享有的占有、利用、收益和有限处分的权利。土地使用权是外延比较大的概念，这里的土地包括农用地、建设用地、未利用地的使用权。2011年1月，一则“土地使用期满后会无偿收回”的消息引起各方关注。

　　土地使用产权发展历程

　　我国在不同的历史时期确立了不同的国有土地使用制度。在计划经济时代，国有土地的使用主要采取划拨制度，土地的各项权能不能分离，禁止土地作为生产要素进入市场。

　　改革开放以后，随着社会生产力发展水平的不断提高，土地所有制和使用制度中的矛盾和问题严重制约经济发展，土地使用制度也开始发生了变化。1979年颁布的《中外合资经营企业法》第五条规定了场地使用权，即向中外合资企业收取土地使用费，以法律的形式首次打破了国有土地无偿使用制度。

　　80年代中期，我国深圳等地开始向土地使用者收取土地使用费。1987年深圳市在国内率先有偿出让了一块五千多平方米土地使用权，正式揭开了土地制度改革的序幕。

　　紧接着，宪法和土地管理法进行了修订。1988年《中华人民共和国宪法修正案》以国家根本大法的形式规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1988年《土地管理法》也规定国家依法实行国有土地有偿使用制度，并明确国有土地有偿使用的具体办法由国务院另行规定。

　　1990年5月，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例明确规定，土地使用权出让可以采取下列方式有协议、招标和拍卖。至此，我国土地使用权有偿出让制度最终确立，为国有土地使用权拍卖制度的建立奠定了法律基础。

　　作为中国第一个经济特区，深圳在1986年前后曾多次派人赴香港考察后，借鉴香港土地所有权和使用权分离的理念，建议实行以公开拍卖主要出让方式的土地使用制度。1987年12月1日，深圳首次进行了国有土地使用权拍卖并获得成功，这是我国拍卖出让国有土地使用权的开端。

　　深圳的改革促成了宪法的修改，以国家根本大法的形式规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，为全面实行国有土地使用权有偿使用提供了法律保障。

　　1990年5月，国务院出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条明确将拍卖作为土地使用权出让方式之一，至此，拍卖作为国有土地使用权出让方式以法规形式得以确认。

　　1994年通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》对土地使用权出让进行了较为全面的规定。此后国土资源部于1999年1月27日颁布的《国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》指出：推行招标、拍卖出让国有土地使用权，是深化土地使用制度改革和健全土地市场的客观要求；加大土地使用制度改革力度，进一步扩大招标、拍卖出让国有土地使用权的范围；商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。

　　2002年7月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。国土资源部在2006年5月发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，使土地使用权出让制度的法律法规落到实处。

　　物权法颁布后，2007年9月，国土资源部及时对2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》进行了修订，颁布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，明确以“建设用地使用权”的概念取代原“国有土地使用权”的概念，并对拍卖出让建设用地使用权进行了更加细致的规定。

　　2010年3月8日，国土资源部发布《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》(国土资发〔2010〕34号)，进一步要求“坚持和完善土地招拍挂制度”。

　　土地使用产权回收寓意重大

　　关于国有土地使用权的收回问题，在理论上及实务中存在颇多争议。产生争议之原因在于，由于我国特殊的土地制度(国家是土地使用权交易市场唯一的供给主体)，导致国家在国有土地的收回行为中，既可能扮演国有土地所有权人的角色，又可能扮演土地交易市场行政管理者的角色。

　　土地是重要的国家资源，土地关系是重要的社会关系，土地权利不仅关系到当事人的利益，而且直接关系到国家的经济和政治利益。

　　随着城市规划的实施以及因公共利益、公共事业的需要，政府收回国有土地使用权的情况时有发生。

　　收回土地使用权，重新进行市场化的资源配置，对规范土地市场，促进可持续发展，特别重要。土地使用权回收是我国改革城镇国有土地使用制度的新举措和新成果。它对合理开发、利用、经营土地具有重大意义。