产业大市“缺地”如何进行土地二次开发？
工业或许没有房地产返现那么快，却是城市可持续发展的命脉。保护工业用地势在必行，正逐渐成为工业大市的共识。
日前，广东发布《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展的若干政策措施》，在降低企业用地成本方面，划设工业用地控制线。此前，深圳、东莞、佛山等市，或出台或探讨“工业用地保护线”相关政策，鼓励土地二次开发，提出“工改工”措施，意图打消高房价下“工改商”、“工改居”预期，在土地增量和存量上下工夫，支持实体经济发展。
土地增量保护
东莞划工业保护线保障工业用地供给
上半年，东莞固定资产投资同比增长6.1%，在珠三角9市当中垫底；2016年这一数据为7.7%，距离年度目标10%还有2.3个百分点，当中不能忽视的一个原因是，东莞经历早期的粗放式快速发展，消耗了大量土地资源，缺乏可承载大项目的连片土地资源，难于满足优质重大项目的需求。也就是说，空间碎片化。
另一方面，近年房地产市场的红火，催高地价，企业出现找地难、用地难的问题。日前，2017年东莞工业大数据与智能制造高峰论坛中，东莞倍增办介绍，在对“倍增计划”企业调研中了解到，东莞214家试点企业共有51宗新增土地需求，在企业需求中排在首位。当前东莞土地开发强度46.7%，土地仍是实体经济发展的重要要素，东莞需要警惕产业空心化的苗头。
“划分工业保护线有利于稳定地价”。东莞市规划局相关负责人表示，最终目的是实现“产业立市、工业强市”、打造国际制造业名城的目标。8月中旬，东莞市规划局召开东莞市工业保护线划定工作动员大会。会上透露《工业保护线划定指引(征求意见稿)》已制定完成，按照“总量控制、保量提质”的原则，东莞将划定不小于365平方公里的工业保护线，占全市规划建设用地比例不低于30%。
《东莞市工业保护线专项规划》和《东莞市工业保护线管理办法》计划于2018年春节前完成，保障工业用地供给空间，把制造业基础好、集中连片、优质企业集聚、符合城市规划的产业用地划入保护线内管理，支持实体经济发展。
顺德划“产保区”严格控制新增开发经营性房地产
同为制造业大市，位于珠江西岸的佛山，与东莞面临同样情况，土地资源正成为稀缺资源，划定“土地保护线”的意识更早。
佛山的顺德和南海是全国民营经济最为活跃的地区之一，经过改革开放30余年的发展，两区整体土地开发强度已超过50%，土地不足成为制约产业发展的瓶颈。8月佛山召开全市土地管理工作会议，佛山市长朱伟出席会议时表示，“要像保护耕地一样保护工业用地，任何时候都要保障制造业有地可用”。
阿波罗环保器材有限公司成立于2000年，经过十几年的发展，销售额已经从千万元左右上升到超过4亿元。企业相关负责人东方龙表示，顺德制造业的转型升级需要空间，以阿波罗为例，随着销售额的快速增长，企业需要扩大产能，现有的厂房空间已显得不够用了，但周围的地方又没地了，也不希望外迁到其他地方，企业在去留之间挣扎。
今年年初，顺德提出划定产业发展保护区，区人大通过了《关于建设产业发展保护区暨整治提升村级工业园区报告的决议》，顺德将在2017年完成产业用地总规模不少于18万亩的产业发展保护区划定工作。
产业发展保护区是指为保障顺德区工业用地和新产业用地的总体规模，依照一定程序划定的一定时期内需要严格控制和保护的区域。保护区内原则上将严格控制新增开发经营性房地产。
7月31日，顺德区公布第一批产业发展保护区范围。初步划定面积为68330亩。其中，作为顺德中心城区的大良和容桂合计3.8万亩，是最多的镇街。
南海先租后让创新土地供给制度
随着经济发展加速，产业项目的生命周期正在缩短，创新土地供给制度是另一个探索方向。
南海区在今年政府工作报告也首次提出要设“产保区”。南海区将确立产业发展用地红线、划定产业发展保护区，各镇街力争整合储备3000至5000亩的连片产业用地，确保全区产业发展保护区内规划产业用地总规模不低于20万亩。
8月14日，佛山南海区对外发布《佛山市南海区产业用地提升指导意见》(试行)，提出按照项目需求实施弹性出让年期，其中最低年限为10年，最高为50年。新政还提出了“先租后让”的供给方式，即对新增一般产业用地设定5~10年的租赁期，届满后竞得人通过考核并缴清土地出让价款就能取得土地出让权。
《意见》还提出完善产业用地运行机制。南海将成立产业项目准入联审会议制度，对产业类型、生产技术、投资强度、税收强度等经济指标进行多部门联审，设立产业项目的准入门槛。项目落地后，相关部门也将针对产业准入、土地供应、供后监管等重点环节进行把控，实现产业项目全生命周期管理。
土地存量提升
鼓励“工改工”提高工业用地集约利用程度
上述是各城市从土地增量的角度下工夫，但是产业用地供给紧缺是每个城市必然面对的现实，如何盘活存量土地、提高工业用地集约利用程度？成为每个城市的考虑。
当前，“工改工”成为各市打破瓶颈的办法之一，“工改”不再简单定义为“城市更新”，而是向招商引资靠拢，成为高端优质项目的载体。
梳理珠三角各市关于工地保护线的划定，备受“高房价挤压实体经济”争议的深圳探索更早。
2016年2月，深圳出台《关于支持企业提升竞争力的若干措施》里，就提出研究划定产业区块控制线，确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里，占城市建设用地比重不低于30%。在“十三五”规划期内，深圳将提高“工改工”比例，并严格控制工业区块线范围内的“工改商”和“工改居”。
何谓“工改工”？“工改工”类城市更新是指将现有土地性质为普通工业用地(M 1)改变为新型产业用地(M0)，将旧工业区拆除重建升级改造为新型产业园，产品多元化，包括新型产业用房、配套商业、配套公寓等多种物业形态。
背后的逻辑是，“工改工”能够提高土地产出率、促进产业转型升级、完善城市功能。“工改工”当前成为东莞的三旧改造的主方向，原因是东莞土地开发强度与深圳相当，但东莞的土地单位产出率仅为深圳的30.2%，因而提高土地产出率，成为东莞经济转型升级的重要考量，在原地倍增上做文章。
数据显示，东莞2010-2016年，产业转型升级类项目改造后当年期产值比改造前增长了1.4倍。东莞政府方面出台系列政策“鼓励旧厂房用地整合改造”，发展传统优势产业、先进制造业、高新技术产业和生产性服务业项目，而且满足一定条件，工业生产使用部分可分割出售，为分割出售部分办理独立的《房地产权证》。
严控“工改居”“工改商”园区升级改造打造孵化器文创园
不过，整体情况而言并不理想。如佛山顺德的工业用地改造用于产业升级比例过低，占全区城市更新总认定面积仅为15.97%。据《中国产业地产投融资策略报告》调查显示，自2010年全面铺开“三旧”改造试点工作后，东莞现改造的项目中，地产项目占83.6%，产业地产项目仅有13.6%。
东莞市规划局解释，随着房价的上涨以及用地矛盾日益突出，部分开发商将工业用地改为居住用地的意愿较强。另外报批手续繁杂、开发周期长、资金压力大，成为“工改工”项目的制约因素。
接下来，东莞相关部门将会大力支持“工改工”，调动资金保护现有的工业平台，同时进行园区的升级改造，打造如孵化器、文创园等平台，提升旧厂区的“颜值”，减少企业对“工改居和工改商”的预期，“集约节约”是东莞土地发展的核心。
下调“工改商”项目补偿标准———这是顺德的经验。8月1日，顺德发布《关于调整以挂账收储方式实施改造的城市更新项目土地出让收入分配原则的通知》。原工业用地改造后用于商住或居住用途开发的项目，补偿标准有所调整。即改造后地块公开出让成交的楼面地价不高于5000元/平方米部分，对原权属人补偿标准不超过该部分土地公开出让成交价的50%；高于5000元/平方米但不高于7500元/平方米部分，补偿标准不超过25%；高于7500元/平方米部分，补偿标准10%。而项目认定前无合法用地批准文件部分，原土地权属人的土地收益将按上述标准的90%执行。
对比2015年该区印发的城市更新(“三旧”改造)实施办法，里面提及对于原工业用地改造后用于商业、商住或居住用途的，采取按镇街分类执行的办法，即大良、容桂、北滘、陈村、乐从对原权属人补偿标准不超过土地出让成交价的50%，伦教、勒流、龙江、杏坛、均安不超过60%。相比之下，意见稿提出的补偿标准有所下调。
可见，发展“工改工”，严控“工改居”、“工改商”，将是政策与市场不断博弈的过程。在先行一步的深圳，2013年以前，深圳的“工改”市场几乎可以称之为“野蛮生长”，开发商进入“工改”市场，但并不做产业，而是变相地卖办公用房、厂房，大多数项目利润率可以超过100%。随后深圳出台一系列的细化政策，从前后端双控到动态控制的政策监管，市场逐渐进入冷静期。
何谓“工改工”？
“工改工”类城市更新是指将现有土地性质为普通工业用地(M1)改变为新型产业用地(M0)，将旧工业区拆除重建升级改造为新型产业园，产品多元化，包括新型产业用房、配套商业、配套公寓等多种物业形态。
