陈民：如何通过PPP 模式运作特色小镇
6月9日上午，由北京清华同衡详细规划研究中心三所主办的“2017第五届清华同衡学术周分论坛7——产业引领特色小镇健康发展”在北京正式举办。本届学术周以“健康·城市”为主题，齐聚行业内外专家学者，共同探讨城市在可持续发展的基础之上，如何实现更多、更高的城市发展目标，建设全面“健康”的中国城市。论坛上，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民发表了主题为“如何通过PPP 模式运作特色小镇”的主题报告。
以下为演讲实录：
陈民：各位专家、各位同衡的朋友大家上午好！今天非常高兴有这样的机会给大家做这样一个主题分享，如何通过PPP模式来运作特色小镇的项目。应该说这两个概念都有自己非常丰富的内涵，我用一个比较简单的方式来说明两者的匹配关系到底是什么样子。
按照财政部出的定义，这个定义是一个简单可懂的定义，它把PPP模式归为四方面的要素，一是合作领域，PPP指的是在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。我们的特色小镇建设本身包含着大量的基础设施和公共服务的产品。二是它是一个长期的合作关系，一般不短于十年，通常在十到三十年之间，我们知道一般的特色小镇项目的建设要取得一定的成效短于十年是不太可能的，整个项目生命周期多数是二十年以上。三是强调政府给我们社会资本的分工，就是社会资本承担设计、建设、运营和维护项目的主要责任。政府主要负责价格和质量的监管，我们看到在特色小镇的项目上有大量的非常专业化的工作，包括项目以市场化视角为目标的规划设计，项目的工程建设、运营、招商、营销策划，这些工作都属于非常专业化的工作，也有一定的必要性，而政府的管理职能仍然是存在和不可缺位的。四是强调了回报来源，也就是在这样的分工之下，通过使用者付费和必要的政府付费获得一定的回报，在小镇项目上有大量的项目是有使用者付费的基础。所以从四个要素来讲，PPP模式是我们实施特色小镇一个很好的工具。
现在的PPP项目已经推广到城市建设各种各样的领域，我们简单归类一下，其实我们的特色小镇会归为城市运营的领域，主要类型包括了产业新城、产业园区、大规模的旧城改造、小城镇的建设。这个领域当前的投资处于加速发展的阶段，就是有了一定的龙头企业，但是还没有固化的格局，新的企业进入之后能够脱颖而出的机会还是比较多的，所以现在大量的企业都在往这个领域里进入，选择新的发展方向。
大家都在研究到底怎么PPP的模式去做，PPP模式最热是近三年的事情。但是任何一个概念能够得到非常大的关注和普及，能够得到广泛的应用，永远都不是一个突然横空出世的概念，我们的PPP模式在中国的发展也有了大概二十年周期的历史，有这样一个铺垫的过程。最早在94年的时候，是当时的国家计委以项目试点的方式，选了几个重大的基础设施项目，利用PPP模式引入外商投资，当时招商引资是我们整个改革开放的部分，是处于项目试点的阶段。第二次试点是2000-2008年，伴随着投资体制改革的政策背景，同时项目的应用领域推广到了所有的市政公用行业，包括污水处理、垃圾、供热、燃气、城市的公共交通等领域。在这个阶段我们国内有很多本土的投资企业都在其中，我们第一次选的都是外资。当前的这次PPP高潮是第三次，它的特征从行业广度上推广到城市里，除了纯粹的房地产以外几乎所有的领域都在做PPP的工作，它的更大的背景是政府治理的变革，把政府的管理变成治理，同时要清理地方政府无序融资的路径，防止政府的债务大量增加。正是因为有了二十年的铺垫，今天PPP模式才能有了广泛的认可和应用，资本才能投身其中。
在过去之中，应该说PPP项目出台了大量的政策和规制，这些政策包括了操作的流程、细则、行业政策、融资政策、信息公开政策以及再融资的政策，未来还有很多绩效考核的政策继续要出台，就不一一详述了。
我们能看到一个基本的结论，就是PPP在现在的环境之下，是处在政府非常强的规制的领域。所以它有了一个非常明确的鼓励的导向和禁止的导向。鼓励什么呢？一个是鼓励公共服务的属性，因为PPP项目都是带着政府目标的。所以它强调绩效付费，也就是说政府会按照你的社会资本参与这些项目提供服务的绩效来对你进行监管或者是作为服务的标准。第二是强调要节约财政的支出，也就是我们强调物有所值的概念，政府过去是城市建设的传统的主导者，在PPP模式之下政府强调国营社会资本，使得我们的财政资本节约，一定要比政府传统自己去做要省钱。第三是强调风险分担，本质上指的是以项目作为融资的载体单元，因为过去我们在推PPP模式之前，地方政府的融资平台是融资的载体，它背后依托的是完全的政府信用，它跟政府直接借债有本质区别。在PPP阶段强调的是我们的融资、我们的债务要跟项目完全对应，不会由政府给项目做任何的担保和备书，这样项目的风险就需要在政府、企业和第三方之间有一个分担，而不是由政府一方承担。第四是强调合格的投资人，就是政府选择投资人的过程是一个优中选优的过程，希望有经验的人做项目的运作，所以运作中会限制股权的转让。第五是有期限的合作，因为我们大部分的项目产品产出的都是公共产品，在一定的期限以后最终要交给政府。所以这就是我们现在在明确的政策规制之下鼓励的主要的方向。
同时也有明确禁止的方向，一是禁止变相房地产开发，这个可能跟我们很多投资人心中想的有点差别。二是禁止固定回报。三是禁止政府变相融资。因为这三个禁点就是为了防止完全以政府信用为主体的融资过程。
所以在这样的背景下，我们的企业要参与特色小镇以PPP模式运营的投资渠道，一定要深入地理解我们政策的思维和导向，也要理解我们的对手方、地方政府的诉求。我们统计了，因为特色小镇用PPP平台做的项目很少，成交的就更少了。但是总体上可以归入现在PPP里去综合开发这种类型的项目，我们大概统计了2016年全国成交的所有区域综合开发类的项目。众多企业里大概泛地产类企业占四分之一，建筑类企业占50%，这50%的企业里按照我们的了解，大部分也是他们的地产部门或者是城市运营部门在做这样一些工作。也就是说可以看到地产企业和建筑企业向城市运营商转型这样的战略目标它和特色小镇的发展目前有一个非常高的匹配。所以我们的很多误区也来自于这些企业，刚刚转型进入PPP领域的企业他们的思维误区。我们统计了一下过去几年中作为项目的服务顾问，大概完成了60多个项目，包括产业新城、产业园区、特色小镇的顾问服务，帮助政府和企业最终达成了项目的交易和合约的签订。
在这个过程中我们也总结了很多的经验和教训，我们发现在这类项目上政府和企业在做PPP项目的时候，特别是在小镇类的项目上，经常会面临三大冲突，本质上大家做不好PPP的原因不在于技术层面上，而是在认知层面上，无法理清政府和企业之间的思维冲突，这是最根本的原因。所以区域综合类的项目，特色小镇的项目，政府和企业做PPP模式的时候经常有三大冲突。第一个冲突是单体项目思维和区域综合开发思维的冲突。第二是PPP强调公共服务导向，与地产开发企业思维冲突。第三是合理利润逻辑与利润最大化逻辑有冲突。
冲突一，单体项目思维与区域综合开发思维的冲突其实很好理解。我们可以看到在一个单体的工程项目上，因为单体项目占了我们现在PPP项目的95%，整个现在PPP项目只有5%是综合区域开发项目，所以政府和企业过去参与的人士大家习惯性地会以单体项目的思维去衡量一个PPP模式的设计。单体项目很简单，它的流程上是一个线性流程，政府和企业的分工也能够描述得清楚，企业负责所有专业化运作的事情，政府行业主管部门是一个主责部门，通常是项目实施机构，负责权力的机关，财政部门付费，专业部门按需参与。所以分工很明白，因为PPP的前提就是分工。而区域综合开发项目上，每个片区包含了大量的项目，包含传统的大一级开发的概念。而每个项目以及整个区域都有从前面的战略规划、城市规划、包装设计、资本投资到最后项目的招商、运营这样的过程，所以我们的企业在这样一个领域里面做的是一个面上的工作，而且这个项目并不是一次性的线性完成，而是循环往复的过程，所以政府和企业首先在合作的边界上很难描述得清楚，不管政府还是企业都有这样的惯性思维在。
冲突二，PPP强调公共服务的导向，所以绩效是考量的标准，我们举了几个例子，像污水处理，绩效标准就是水质，每天我们处理的能力和处理量为。轨道交通、市政工程都有很清楚的标准。传统的市政工程和公共服务项目的标准是容易量化的，所有值都可以考察。同时主观因素相对比较少，同时企业提供的服务和政府要考核的绩效是非常直接的对应关系。但是在我们的特色小镇以及综合开发这样的项目上，它的绩效是更中观一些，包括就业、产业落地、环境改善、GDP的改进、税收的增长，这些目标的特征就是不太容易衡量，实施的周期很长。同时即使我们要定一个标准，有时候也不知道应该定成什么样的水准，高一点还是低一点。所以首先我们从客观上就不太容易按照公共服务传统的方式去界定。同时，有些企业心中也有标准，特别是很多地产企业，标准就是两个字“拿地”。但是这个标准有了之后会明确告诉你不准来，但是这个标准通常缺少一个长期的考量，它跟政府的管理是有冲突的。
冲突三，合理利润逻辑与利润最大化逻辑的冲突，我们通常在每一个项目做的时候都有一个行业回报大概的标准，我选了三个行业，景观、交通路桥以及综合管廊这样的领域，在过去的一年之中，我们的市场成交回报的水平大概在6%-7%之间，而地产企业里面大家对城市运营回报的期望水平通常在12%-15%，比一般传统的城镇规划项目要高一倍。这样的水平也体现了我们过去政府的思维，在一般PPP的单体项目领域里，我们的利润是企业获得合理利润。政府是想竞争，谁给的钱多这个地就给谁，剩下都是政府的。而地产企业在竞争领域通常会回溯地产的逻辑，就是我创造的价值我要都回收回来，这是另外一个冲突。
所以，要解决好这三个冲突，我们用简单的三条线、两张表、一套计划给大家做一个简单的解决方案。
三条线，就是定合作模式边界的时候，合同里常说的就是你有什么权利，我有什么权利，你有什么义务，我有什么义务，但是怎么定出来？怎么描述清楚内在的逻辑？使得执行合伙人理解。我们归结为三条线，第一条线是空间边界，其实我们做一个小镇项目的时候，政府和企业之间首先要把空间的边界描述得很清楚。第二条线是项目边界，在区域里很多项目之中并不是企业大包大揽，有的项目是企业做，哪些项目要留给政府做，这个第二条线要清楚。第三条线是在所有的项目上，从前到后的流程上，传统上都是政府主导的一贯制的，企业进入之后，哪些事责转移给了企业，哪些事责还留在政府。所以我们要从空间上、项目划分上和事责上。
(见图)两张表来解决我们的价值共识。我们刚才讲了政府逻辑是企业获得合理汇报。我们的企业更强调我创造的价值要收回来，这是不同的价值逻辑。但是小镇的项目确实我们的价值创造、资本投资风险是比较高的。所以通常我们在设计双方财务条件的时候会划两条线。第一条线是政府在传统的慢投入模式下，使得小镇的发展价值提升的曲线，这里面可能是财政或者是税收作为一个主要的衡量标准。第二条线是企业在前期大规模资本投入之后产业税收的价值曲线，中间的部分就是我们企业创造的价值。所以双方的谈判通常可以以传统方式下的发展曲线作为政府和企业制定最基本财务条件的基础，然后把上面的空间作为政府基于企业的一个价值激励的空间，使得政府和企业能在这个问题上有一个共同的价值导向。
一套计划，使得企业的合作更有抓手。因为这样的综合区域开发项目不是谁投钱就能说得算，很多企业过去在思维上说这个项目到底该怎么做，我投了钱我说了要算，这是企业很强烈的思维，我也能理解。但是我们在论证特色小镇区域开发这样的项目上，他已经寄托了政府发展一个地区的战略型考虑，所以这里面大量的项目到底应该怎么做，或者是先做什么、后做什么，大家是有完全不同的导向，政府的涉世不可能完全退出。拿一个小镇举个例子，开始投资的时候政府说你用三年时间把路网全部修完，剩下的我们一起招商，这个逻辑是政府追求进步、追求形象的逻辑。这个逻辑体现了政府通常的思维导向，我们不去评判他的对错。而地产投资企业的逻辑极端情况下是相反的，因为曾经有一个企业跟我说我花一个亿就可以撬动十几平方公里的项目，他的目标就是我们先干一小块地，这个地先卖掉，让钱先回来，钱回来之后我们再干后面。所以先去试探市场，先不要多大规模的投入，这是最保险的，使利润率最大化，而不是利润总量的最大化。所以这两个冲突体现了企业重利润的思维。这两个思维经常在项目上有冲突。怎么去做？简单来讲就是围绕区域的价值怎么样提升，制定一套整体的开发计划，有了这样一套计划，政府和企业的合作才有一个继续的合作关系抓手，要不然双方合作不成。
简单总结一下，特色小镇其实是很适合用PPP模式来运作的，但是在我们的城市运营企业进入的时候，跟政府之间经常面临着从客观上到主观上几大思维的冲突，所以我们在具体设计运营模式的时候做好三条线，就是从空间上，项目分工上和事责边界上划好合作便捷。从我们企业的价值到底给区域带来了什么样的提升，定好双方的财务条件，并且把双方的诉求都要在一套计划中有所体现，就是既要体现政府的目标，也要体现企业的目标，作为双方合作关系的抓手，并且进行动态的管理。总结下来，我们要在综合性的项目上用好PPP模式，要求政府懂得市场的思维，也要求企业懂城市、懂市场，只有这样才能使得这两个内涵丰富的概念得到一个很好的整合。
谢谢大家。
