把脉“毒跑道”症结 为校园跑道全面“消毒”
2015年以来，我国各地校园“毒跑道”事件频发，无锡市崇宁实验小学“毒跑道”、北京市朝阳区刘诗昆万象新天幼儿园“毒跑道”、深圳市美莲小学“毒跑道”等一系列校园“毒跑道”事件的相继发生，表明我国校园塑胶跑道质量问题和环境风险凸显，并己经严重影响我国校园环境安全和使用者的身心健康。
鉴于校园“毒跑道”事件频发的严峻形势，2016年6月教育部叫停了全国校园在建和拟建的塑胶跑道项目，防范校园“毒跑道”成为我国未来校园体育设施工作的重要内容。但是，目前我国校园“毒跑道”的防范缺乏法律层面的支撑，使得校园“毒跑道”的防范工作难以开展。因此，根据校园跑道的建设原理，针对校园“毒跑道”产生的原因、可能导致的危害进行科学判断，并提出有效的法律对策避免校园“毒跑道”事件的发生显得尤为重要。
校园“毒跑道”的多重风险
塑胶跑道最早起源于1961年美国3M公司用聚氨酯材料铺设的一条200m长的赛马马道。1963年，世界上第一条塑胶田径跑道铺设完成。由于塑胶跑道本身具有平整舒适、抗压性强、物理性能稳定、降低人体伤害、有利于运动技能发挥及有效提高成绩等特性，体育界将其视为世界运动设施技术进步的标志之一。
随着中国经济社会的快速发展以及国家对学生体育教学和学生体育素质的重视程度不断提高，我国校园塑胶跑道铺设量的增速明显提升。目前国内的塑胶跑道大致可分为聚氨酯现浇型、水性现浇型和预制型卷材三大类，三类型塑胶跑道的价格及质量依次递增。预制型橡胶卷材虽然环保，但造价高，一般只用于大型专业赛事跑道，普及率低，而聚氨酯现浇型价格因为价格低廉，占据了国内95%以上的塑胶跑道市场，目前各地频现的“毒跑道”都是这一类型。其中，聚氨酯现浇型塑胶跑道又主要分为透气型、复合型和混合型三种。
由于铺设聚氨酯跑道需要的材料较多，施工环节繁琐，且需要加入各种溶剂及化工材料，因此如果在材料和施工过程中的某一环节中出现问题，都有可能导致“毒跑道”的出现。
在塑胶跑道项目中，材料的风险主要体现在胶水的风险成分，包括游离异氰化酸酯(TDIMDI等)、回收的聚醚及聚酯、短链氯化石蜡、甲苯、二甲苯等有毒溶剂。以及黑颗粒的风险成分，包括废轮胎颗粒、电缆皮颗粒、橡胶传送带、橡胶密封圈、塑料瓶盖等杂件中的硫化物、多环芳烃化合物、重金属。还有聚氨酯的风险成分包括游离异氰化酸酯(TDIMDI等)、甲苯、二甲苯等有毒溶剂、塑化剂(DOP)、含重金属的催化剂。而施工的主要风险则表现为在施工过程中对各种材料调配的比例、温度、湿度等都有严格的要求，若上述指标控制不准很容易导致严重问题，且存在施工方为降低成本以次充好或者加入有毒有害物质的风险。
校园“毒跑道”的症结
上述环境及安全隐患中，TDI、有毒重金属催化剂铅盐、胺类扩链剂MOCA和增塑剂均存在可替代品。因此，校园“毒跑道”的真正症结并不在于材料技术及生产工艺，而是在于环境立法空白、标准滞后，市场竞争无序，秩序混乱，行政执法不严，监管缺失。
2015年至今，全国各地“毒跑道”事件频发，但是相关“毒跑道”的检测结果却屡现合格，其所反映出的深层次问题是环境立法空白和相关跑道标准的滞后。
目前，我国最新版的环境空气质量标准为2016年1月1日起实施的《环境空气质量标准》(UB3095-2012),但其只规定了二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、可吸入颗粒物、总悬浮颗粒物、氮氧化物、铅、苯共10项空气常见污染物的限值，对于校园毒跑道中常见的异氰化酸酯,甲苯、二甲苯、挥发性有机溶剂等造成的空气污染的有机化合物，标准并无规定。
对比美国《清洁空气法案》，其通过有毒有害空气污染物名单共对187种污染物进行了限制，其中就有“毒跑道”中常见的TDI和MOCA等污染物。
对于塑胶跑道建设而言，我国口前有两项国家标准，一项是由中国石油和化学工业联合会提出的《合成材料跑道面层》(UB/T14833-2011),另外一项是由国家体育总局提出的《体育场地使用要求及检验方法第6部分:田径场地》(UB/T22517.6-2011)，上述两项标准都于2012年5月1日开始实施，其不仅对塑胶跑道的技术性能进行了规定，还对塑胶跑道面层中的有害物质进行了限量，并且对试验方法、检测规则、判定规则也进行了规定，具有一定的指导意义。
但是上述两项标准同时存在以下几个问题:第一，上述两项标准为推荐性标准，不具有强制力，在国家标准之外，各地还有五花八门的地力一标准，学校和施工方可以选择国家标准外的标准进行铺设和检测；第二，上述标准是针对成年人、运动员、大型比赛场地、专业体育学校进行起草的，并没有考虑中小学校园及其学生的特殊性；第三，上述标准虽然实施不久，但是却起草于2004年，随着生产工艺和新型材料的出现，标准存在滞后现象，对于芳烃溶剂、增塑剂、挥发性溶剂等并无限定；第四，上述两项标准属于产品标准，只对最终产品进行规定，而非是涵盖材料、施工、监理、验收、检验的工程建设标准；第五，上述两标准，并未考虑青少年身心健康和校园环境安全的特殊性，对于校园塑胶跑道持疑罪从无、疑毒从无的概念，且没有对气味评定的兜底条款进行规定。
2014年11月住房和城乡建设部颁布的新《建筑业企业资质标准》取消了体育场地设施工程专业承包资质，体育场地设施施工建设进入自由市场竞争的状态，仅2015年全国就新增加了近3000家塑胶跑道生产供应商，其中不乏存在小作坊或者电子商务卖家。
目前塑胶跑道市场乱象丛生，问题主要集中在以下几个力一面:第一，塑胶跑道市场的开放及塑胶跑道的有效需求虽然带动了整个行业的发展，却也使得市场上出现了一大批小作坊、小厂家，他们不具有专业的技术及专业人员，欠缺生产管理系统和质量保障体系，也没有安全生产措施和产品检测手段，使得其铺设的塑胶跑道缺乏安全及质量保障。
第二，市场开放后，带来市场的盲目扩张，导致市场竞争异常激烈。同时，国内目前塑胶跑道招投标通常采用最低价中标法，导致建筑公司为了中标，大打价格战，甚至出现了部分产品的中标价低于市场上合格产品的成本价，因此企业为了保证利润，只能通过采购低价原材料、用低廉替代物来填充跑道、添加有毒有害的工业原料等方式来降低成本，也为校园塑胶跑道的质量和安全埋下了随时可能爆炸的炸弹。
第三，政府简政放权，取消体育场地设施工程专业承包资质，希望通过行业自律加强管理来做大做强塑胶跑道行业，但却缺乏对行业自律的引导和培育。并且，全国性的体育设施建设协会也尚未建立，市场缺乏必要准备，从而导致一些地方出现行业自律监管真空，“毒跑道”事件频发。
第四，目前，中小学塑胶跑道一般采用建设单位包工包料的方式进行，但是很多施工方中标后，并未进行具体施工，而是通过层层转包来获取利润，随着层层转包，跑道建设价格越来越低，跑道安全及质量也越来越缺乏保障。
第五，目前，塑胶跑道等产品在电商平台上异常火热，但是当产品出现问题后，维权问责却异常艰难，因为塑胶跑道产品发现问题时常常己经超过了7天包退、15天包换的维权时间。此外，国内尚缺乏相关的检测机构，导致检测报告难以提供，更是加大了维权难度。另一方面，即使证明购买的产品存在质量及安全问题，卖家只要关闭店铺重开一张，就可逍遥大吉，逃避责任，另起炉灶。
校园塑胶跑道，从招标、生产、采购、施工、质检、验收到正式使用，涉及教育、体育、环保、质检、安监、建设、市场监督、公安等多个部门的监管，但“毒跑道”屡屡现身，折射出我国校园塑胶跑道行政执法不严，监管缺失的尴尬局面。
第一，原材料生产采购方面。塑胶跑道建设资质取消后，市场竞争激烈，为了降低成本，很多塑胶跑道施工单位就采购低价的塑胶原料和胶水作为原材料，且市场的大量需求导致部分塑胶跑道原材料生产厂家明知废弃的工业原料含有重金属和有毒有害物质的情形下，仍然大肆利用其生产塑胶颗粒和胶水。《中华人民共和国产品质量法》对上述行为明令禁止并对相关职能部门的职责进行了明确规定。
第二，招投标环节，目前虽然体育场地施工建设资质取消，但是在进行校园塑胶跑道招投标中，招标方一般会对投标人的资格和条件进行明确规定，如:“要求项目经理具有注册建造师执照”、“技术负责人及相关成员具有上岗证，为本单位正式员工”、“财务状况良好”、“信用记录良好”等，但很多施工队并不符合上述投标人的要求，便采用挂靠的方式进行，市场上甚至有专门的招投标代理公司代理小施工队投标塑胶跑道项目。《中华人民共和国招标投标法》对上述行为明令禁止，《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的分工的意见》则对各部门的行政执法和监督进行明确划分。
第三，施工建设环节，《中华人民共和国环境影响评价法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》都对施工建设中施工方的环保要求作了细致规定，但是监管的缺失，却让施工方违规添加有毒有害物质、以次代好等行为大行其道。
第四，质检验收环节，目前校园塑胶跑道大部分属于政府采购项口，《中华人民共和国政府采购法实施条例》明确了采购人对采购项口进行验收的主体责任，并要求采购代理机构(应)及时协助采购人对采购项口进行验收，但是在现实中却出现学校、教育部门、体育部门、财政部门、建设部门、质监部门相互推诱的现象，以致于校园塑胶跑道验收及质量监管严重缺失。
校园跑道全面“消毒”的策略与措施
作为一项系统性工程，校园“毒跑道”的治理活动倘若一味坚持“问题——对策”的中心主义立场，仅仅以表层视角去发现目前发现的问题，再进行对策的设计，将很容易忽视潜在的风险，也难以预测未来可能出现的问题，忽略了同样可以发挥积极治理作用的其他力量。因此我们应以“问题——对策”作为基础原则，同时积极找寻多元化的可行办法，为校园“毒跑道”问题的解决寻找新的思路。
完善环境法规制定相关标准
完善校园塑胶跑道法律制度首先应更新《环境空气质量标准》或者发布《有毒有害空气污染物名单》，提升防控标准，扩大有毒有害物质的控制范围，对诸如挥发性有机化合物甲醛、苯、甲苯、二甲苯、乙苯、游离甲苯等有毒有害气体进行明确限制或禁止。
校园塑胶跑道安全防控方法与控制机制的法律化是未来的发展趋势，我国在校园塑胶跑道安全预警机制的完善过程中有必要建立校园塑胶跑道安全风险评估制度，对校园塑胶跑道中可能对大气、水、土壤造成污染的有毒有害因素进行检测，对塑胶跑道可能对人体健康造成的不良影响进行风险评估，从而提高校园塑胶跑道风险评估水平，加快校园塑胶跑道安全预警机制的法律化步伐。
同时，要制定校园塑胶跑道相关标准，使校园塑胶跑道国家标准专门化、科学化、强制化。
校园塑胶跑道的使用群体较为单一，大多为学校师生与周围的群众，其身体素质不如专业远动员，特别是中小学生及幼儿园儿童的身体素质更为薄弱，因此应制定区别于运动员和专业赛事使用的校园塑胶跑道标准。
目前校园塑胶跑道适用的国家标准呈现出较为突出的滞后情况，因此应及时追踪和掌握国外及各地的先进标准，完善国家标准。切实做到从原料到成品的全程控制，并且要针对有害物质的最大释放条件进行检测，同时各地可以制定严于国家标准的地方标准。
有关校园塑胶跑道的国家标准为推荐性标准，属于软法性质，其目标的实现主要依靠内部自觉、行业自律、道德监督等，其适用的范围和效力大大降低，对此有必要将己经专门化、科学化的校园塑胶跑道标准纳入法律规范框架，将其上升为强制性标准，以保障校园塑胶跑道安全标准效力的发挥。
更新校园塑胶跑道监管理念
强制监管与柔性监管并用。传统行政理念下，政府监管部门与塑胶跑道的市场主体是基于管理与被管理的关系，自然形成了强制性监管习惯。随着柔性监管理念的兴起，对于校园塑胶跑道的监管，政府应该引入行政合同、行政奖励、政府推荐等非强制性手段，采取强制监管与柔性监管并用的理念，在提供服务和导向的过程中实现监管。
事前监管与结果监管并重。对于校园塑胶跑道的监管，应该变事后处罚、追责、治理为事前预防、警示和监督，积极采取各种预防性监管手段和结果监管手段，有效防止校园“毒跑道”事件的发生。
政府主导监管向政府——社会多元监管转变。一直以来，政府承担着校园塑胶跑道监管的主体责任，在当今简政放权的大趋势下，应当发挥行业组织、社会团队及公民的重要力量，弥补政府主导监管的短板。
政府多部门监管模式向独立监管模式转变。目前，世界各国对校园塑胶跑道的监管模式有三:多部门分工监管模式、单一部门主导监督模式、独立部门监管模式。我国校园塑胶跑道属于多部门分工监管模式，这种由教育、体育、市场监督、质监、环保、公安等多部门共同监管的模式在今年来发生的校园毒跑道事件中暴露出了相互推诱、权责不清的弊端。从长远看，校园塑胶跑道监管应由多部门分工监管模式向单一部门主导监督模式转变，并在时机成熟时，形成独立部门监管模式。
提升行政执法水平
各地校园“毒跑道”事件表明，运动化执法、突击式监管和专项整治风暴并不能解决校园塑胶跑道的安全问题，因此应转变执法方式，建立常态执法和主动执法模式，完善校园塑胶跑道安全执法长效机制，同时建立严格的塑胶跑道溯源制度，加强源头整治，对部分校园塑胶跑道可能添加的有毒有害物质的生产、销售、购买记录进行登记备案。
准确充分的校园塑胶跑道信息是校园塑胶跑道监管的基础，也是校园塑胶跑道行政执法的保障，因此应建立和完善校园塑胶跑道信息公开制度，明确校园塑胶跑道生产建设者和政府行政部门的信息公开责任，并建立健全校园塑胶跑道信息公开管理体系，同时要拓展校园塑胶跑道信息公开渠道。
我国校园塑胶跑道监管部门所承担的行政权力与责任并不对等，因此，要建立校园塑胶跑道行政执法责任约束机制和责任追究机制。一方面，加强对我国行政部门在校园“毒跑道”事件的问责力度，扩展问责范围，丰富问责内容，健全问责体系；另一方面，对在校园塑胶跑道事件中的违法行为与失职行为进行严格的法律责任追究，实行双罚制，既追究当事人的责任，也要追究监管部门的法律责任。
拓宽校园“毒跑道”司法救济途径
“达标不等于免责”，不管校园塑胶跑道是否符合相关标准，只要校园塑胶跑道对人体身体健康造成损害，当事人就可以依据《侵权责任法》和《民事诉讼法》提起民事损害赔偿诉讼，要求施工建设主体承担民事责任。校园塑胶跑道中的有毒有害物质如果造成严重人身损害或者环境污染，涉嫌人身损害犯罪或者环境污染犯罪，还可提起刑事诉讼，追究当事人的刑事责任。
校园塑胶跑道如果是通过政府主管部门统一招投标，产生人身损害和财产损失的，还可提起行政诉讼，要求行政部门承担损害赔偿责任。对于政府行政部门和学校有关人员在校园塑胶跑道招投标和施工建设过程中，因徇私舞弊、玩忽职守、贪赃枉法等造成“毒跑道”事件发生的，还应严格追究相关责任人的行政责任和刑事责任。
对于校园“毒跑道”对环境造成的污染，可提起“毒跑道”环境公益诉讼，要求招标单位和具体施工建设主体拆除“毒跑道”、采取修复或替代性修复措施、对污染的土壤、大气环境进行修复并赔偿生态服务功能损失；对于因行政部门在校园塑胶跑道监管中的违法行为或不作为，对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，则可提起环境行政公益诉讼。
探索校园塑胶跑道社会治理机制
校园“毒跑道”事件频发，表明单纯依靠市场自律或国家主导的校园塑胶跑道安全治理模式并不理想。这促使我们去反思，在政府和市场之间是否存在第三种可行的机制。现代社会中，公民意识觉醒从而形成社会治理力量与校园塑胶跑道市场中的不正当、不规范行为做斗争，是未来的发展的重要趋势。伴随公民对体育运动尤其是校园体育设施安全的关注，社会治理机制的发展既有必要性，也有可行性。
首先，社会治理机制的存在可以作为公民与国家在校园塑胶跑道安全问题上的缓冲地带，减少公民与国家、市场之间的直接冲突，避免舆论群体性事件的发生；其次，社会治理力量的存在对政府原因导致的环境立法空白、标准滞后、执法不力、监管缺失等问题形成监督压力，促使政府做出积极回应；再次，社会治理机构作为中介纽带，使得政府、市场、社会在校园塑胶跑道问题上可以进行有效持久的沟通和联系，在确保民意畅通的同时，确保国家政策的自主性，避免被大众意见所左右；社会治理机制的存在与发展，填充了社会在校园塑胶跑道监管中的空白力量，故而政府、市场和社会在校园塑胶跑道安全治理问题上可以达成良性制衡的关系。
最后，要建立校园塑胶跑道声誉机制。深圳校园“毒跑道”事件尘埃未落，北京校园“毒跑道”事件又突然而至，“毒跑道”事件频发引发全国性的校园塑胶跑道安全信任危机。若我们采取将无数师生和学生家长结合的投票声誉机制，并及时发挥市场的驱逐作用和惩罚作用，则可以深刻影响校园塑胶跑道生产、施工建设企业的核心利益，并对企业起到威慑效果，从而促使其放弃违法行为,并借此重树民众对校园塑胶跑道的信心。
（本报记者/韦尧）
