《新楚商》杂志记者 | 曹巍

  8月末，我国将首次针对“土地出让金”展开大范围审计的消息备受关注。

  据国土资源部数据显示，从2001年的1296亿元，到去年首次超过4万亿元，短短13年间，全国土地出让金增长超过30倍，总额已将近20万亿元。在一些地方，土地出让金占据着地方财政的“半壁江山”，去年，有些省份土地出让收入总额甚至超过税收收入。

  村级“苍蝇腐败”

  记者调查发现，分散在国土、土地储备、财政等部门的土地出让金收支管理，除接受一些审计外，大多“封闭运行”，导致违规不断、腐败滋生。9月初，武汉(楼盘)市纪委通报，今年上半年，针对农村土地征用、各项惠农强农政策落实问题，武汉纪检监察机关严肃查办村级侵害群众切身利益的案件65件，同比上升30%。这种由中国最小的行政村所产生的“苍蝇腐败”案例，只是全国土地出让金违规缩影的冰山一角。

  近年来，武汉发生多起村干部贪腐案。这些村干部看似没有多大权力，但动辄侵占数十万、上百万甚至上千万元，堪称“肥苍蝇”。据分析，一些村干部之所以落入腐败泥潭，一是在集体土地征用拆迁过程中以权谋私，收受贿赂；二是在土地开发利用等集体资源、资产、资金管理运行过程中营私舞弊，非法获利；三是在农村基础设施建设过程中弄虚作假，损公肥私；四是在农村低保户确认等公务管理过程中优亲厚友、吃拿卡要、虚报截留等。其中，与土地相关的腐败最为严重。

  无独有偶，更令人震惊的是北京(楼盘)一村会计竟敢私自挪用公款1.19亿元，消息一经报道让人瞠目结舌。

  9月19日，北京市纪委发布正在对56名乡村干部违纪违法问题严厉查处，其中朝阳区孙河乡原党委书记纪海义受贿9000余万元，海淀区西北旺镇皇后店村计陈万寿挪用资金1.19亿元，延庆县旧县镇农村经济经营管理中心原主任袁学勤，挪用公款2400万元。

  一乡原党委书记受贿9000余万，一村会计挪用1.19亿，一镇农村经济经营管理中心的原主任挪用公款2400万，这类贪腐大多在城镇化过程中，与土地出让问题有关，正是这种不公开、不透明、不阳光的土地出让过程才导致如此难以想象的后患。

  土地出让金问题屡现

  长期以来，各地土地出让金因收支明细处于公众监管视野之外、去向不明而饱受诟病。判断土地出让金是否合理使用，并非无规可依。国务院办公厅2006年出台相关规定，明确土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面。

  记者梳理自2009年至2013年财政部公布数据发现，最近5年间，国有土地出让金支出总额达13.49万亿元，其中征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设三项占比超过八成。

  据了解，此次审计工作于2014年8月中旬开展，具体审计工作由各省(区)当地审计署特派办牵头，审计组成员则由特派办和各地审计部门抽调的工作人员组成，审计直接对象是各市县政府，审计方式为异地交叉审计，工作时间或截至10月末。

  追溯此前，审计署分别于2007年、2009年、2011年对部分地区的土地资金做了审计工作。对比三次审计结果，地方政府违规、变相减免土地出让金、用地单位拖欠土地出让金、部分土地出让金未纳入基金预算管理等问题屡屡出现。

  如2010年公布的审计结果显示，11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。如今，仍存在变相减免土地出让金、欠征土地出让金、挪用土地出让金等情况。据国土部披露，2013年全国46个城市共欠缴土地出让金492亿元。

  记者采访发现，尽管各地土地出让金收支大多增长迅猛，但能把这项“政绩”说清楚的部门和干部却“很难找”。少数基层干部透露，土地审批和出让金征收由国土部门管，开发整理和招拍挂归土地储备中心，资金管理在财政，具体收了多少，怎么用的，只有部门领导和具体经办人才说得清楚。

  对此，中南财经政法大学教授乔新生表示，很多土地招拍挂后，出让收入却被瞒天过海，在过渡账户内长期“体外循环”，甚至成为地方政府或部门机构的“小金库”。

  如此巨额的资金，多数处于“封闭运行”，也正是因此，导致违规不断，腐败滋生。做假账者有之，体外循环者有之，侵吞挪用者有之，减免寻租者有之，而且绝非个别现象。而近年来，政府征地引发的社会矛盾愈演愈烈；在土地资源日益紧张的背景下，由土地带动的“规模经济”发展模式，也已面临难以为继的困境。

  上海(楼盘)易居房地产研究院研究员严跃进认为，通过对土地财政“家底”审计，对土地财政的形成原因和其对社会经济运行带来的不良影响，为下一步的改革寻找到合理有效的切入点，应该是此次审计最重要的目标。

  为此有评论认为，这一轮针对土地出让金的全国大范围审计，或将成为创造下一步改革环境倒逼经济转型的重要先手。

  封闭运行违规操作

  土地出让金收支“顽疾”为何屡禁不止？湖北财政系统内一位负责人表示，因土地出让金属于地方政府基金预算管理，其收支预算编制无需通过人大审批，报同级财政部门批准即可执行，“土地收入开支多处于封闭运行状态，违规操作的弹性空间很大。”

  “土地出让乱象丛生，背后折射出地方财权与事权不匹配。”据中国社科院城市发展与环境研究所专家介绍，自分税制改革以来，地方税收收入有限，土地收益往往被用于地方财政“补窟窿”。“这次土地出让金审计将对地方财政‘摸清家底’，为下一步财税改革做好铺垫。”

  一些业内资深人士认为，土地出让金不能成为监督外资金。各地应将土地出让金收支管理情况作为重大事项定期向人大报告，增加公众信息公开透明度，接受公众信息公开申请，减少土地出让金的收支随意性，压缩权力寻租空间。