据新华网报道，9月24日，江苏省财政厅、国土厅、央行南京分行、银监会江苏监管局联合下发《关于核定土地储备融资规模有关问题的意见》。《意见》强调，江苏各地每收储、出让一块土地，都要经过国土厅等部门审核同意，地方政府不能自行决定。江苏的这一土地收权举动，如能严格落实，对于抑制我国地方财政的持续过度扩张，可谓意义重大。

  改革开放以来，我国地方财政整体均为偏扩张性的。只不过，在1994年实施分税制改革之前，地方财政的扩张主要借力于税收和金融资源的支配权力。而在1994年实施分税制改革之后，地方财政的扩张，则主要依赖于土地资源的实际支配权力。

  这种对土地资源的实际支配权力，不仅等于变相拥有了金融支配权力(国有土地可以通过抵押直接融资)，而且因为我国土地制度的二元属性，地方政府更可以通过将集体用地变更为国有土地，从而轻易谋取巨额价差。正是经由土地直接融资功能的实现、以及二元土地制度下的价差空间，使得地方政府拥有了强大的财政扩张能力。

  客观而言，我国经济近20年的高速发展，与地方政府实际拥有的土地支配权力密不可分。因为，正是拥有土地的实际支配权力，地方政府才能够大刀阔斧地进行工业园区和城市规划，也才能够具备推进工业园区和城市建设的资本杠杆实力。

  但是，土地资源并非无穷尽，这种模式注定是难以持续。而这在我国2008年启动大规模投资刺激之后，面对过度扩张所形成的巨额地方债务、以及投资拉动边际效益的大幅递减和生态环境的严重恶化，地方财政政策的过度扩张，已经到了必须遏制的阶段。

  而遏制地方财政政策的过度扩张，首当其冲，则是必须对地方政府进行土地收权，只有控制了土地支配权力，地方政府的过度扩张，才会失去终极推动力。故而，江苏此次的土地收权举动，确实是把准了地方政府过度扩张不止的病灶。如果能够真正落实的话，以此牵住地方政府过度扩张的牛鼻子，应该不成问题。

  但是，任何政策都具有利弊之端，对地方政府进行土地收权，固然可解中央和省级政府经济转型之难，可同时会导致地方政府财政收支进一步失衡之患。当下地方政府的财政收支本已严重失衡，部分城市的债务率已高达100%以上(资不抵债)，而在这种情况下，如果将土地财政收入釜底抽薪，地方政府的财政状况显然会更加难以为继，财政收支失衡亦将会愈加严重。

  如何化解这一两难困境，对此，我们有必要回顾1994年的分税制改革，其时中央上收税收主导权，但为了避免地方发展经济的积极性受挫，不得不变相给予了地方对土地资源的支配权力，且这一财政平衡模式一直维持至今。当然，面对其时地方政府自恃税收权力而各自为政的局面，中央及时上收税收主导权是恰当的。但是，当下如果陡然对地方政府进行土地收权，这就意味着原有的“收税权、放地权”这一财政平衡模式，将会被彻底打破。

  故而，当下如果进行土地收权，则有必要对地方政府相对下放税权，起码应给地方政府在关税、个人所得税等税种一定的分成，并相对调高地方政府在增值税等税种的分成比例。如此，中央和地方才能形成新的财政平衡模式，也才能扭转当下地方财政收支严重失衡之势。

  (作者系中国金融智库研究员)

  ■特约评论员 杨国英