人民日报:地方拍脑袋造新城 一到晚上成鬼城
国家发改委城市和小城镇改革发展中心最新调查的12个省区中,12个省会城市都要建新城,144个地级城市中有133个要建新城,平均每个地级市提出建设1.5个新城新区
新城建设有多热?
很多新城规划面积达到了现有城市面积的一半多,规划人口基本相当于现有城市人口
“兰州推移700座荒山建新城、延安将投千亿元建新城、贵州多个贫困县土地置换集镇建设新城、庐山建新城1.5万名居民迁下山……”在搜索引擎中,输入建新城这一关键词,各地轰轰烈烈的“造城”新闻就会映入眼帘。
近年来,一些地方打着推进城镇化的旗号,纷纷建设新城新区,并且有愈演愈烈之势。国家发改委城市和小城镇改革发展中心对12个省区 的最新调查显示,12个省会城市全部提出要推进新城新区建设,共规划建设了55个新城新区,其中沈阳要建设13个新城新区,武汉也规划了11个新城新区。 在144个地级城市中,有133个提出要建设新城新区,占92.4%,平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。161个县级城市中,提出新城新区建设的 有67个,占41.6%。
我们真的需要这么多“新城”吗?
“新城不是不可以建,随着经济社会快速发展,原有城市的承载力达到极限,拓展城市发展空间,有其合理性,但现实中一些新城建设却违背了发展规律,是 人为的‘造城’。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁说,目前一些地方新城新区建设中普遍存在着“数量过多、规模过大、标准过高”等问题。“在 我们调查的城市中,有很多新城的规划面积达到了现有城市面积的一半多,规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。而且,不少地方新城新区建设都提出了较 高的建设标准,生态城、智慧城、科技城、现代城等比比皆是,建设配置标准大多是国内和国际领先标准。”
这种拔苗助长、超越实际的做法,不可避免地带来了许多问题。一些地方在城市建设中拍着脑袋搞规划,新城区动辄就是几十、上百平方公里,但由于缺乏有 效的产业支撑,招来的商家寥寥无几,新城区最终变成了荒草地;一些地方大兴土木,用钢筋水泥和砖瓦石块在短时间内人为造出一个新城,但由于没有足够的人 口,到了夜晚一片漆黑,无人居住,成为“鬼城”;还有一些新城在建设过程中,大肆违规占地扩张,安置补偿不合理,政策不到位,引发群众不满,群体性事件频 发,严重影响了社会和谐稳定。
“造城运动”谁是推手?
一些地方在城镇化的路径选择上,更偏重于城市空间扩张和土地开发,认为这样推行起来见效更快
地方政府如此热衷造新城,原因何在?
“新城建设过热,根子在于各地对中央的城镇化政策理解有偏差。”中国人民大学土地规划研究中心主任严金明说,党的十八大提出要推进城镇化发展,但城镇化绝不是钢筋混凝土的简单堆砌,它的核心是人的城镇化。“遗憾的是,目前一些地方在城镇化的路径选择上,更偏重于城市空间扩张和土地开发,因为这样推行起来相对更容易,见效更快,但副作用也比较大,很容易造成‘烂尾工程’”。
一些地方以GDP为导向的发展思路,也是“造城运动”的重要推手。虽然各地都表示不再以GDP为考核指标,但实践中不少地方仍“唯GDP论英雄”。当下工业招商[简介 最新动态]竞争激烈,想以此快速拉动GDP增长困难重重,但通过新城开发,可以轻松带动基础设施投入,促进房地产业发展,短时间内就能实现GDP的大幅增长。
“目前很多新城建设体现的是政府和官员的意志。”李铁认为,新城建设看得见摸得着,在城市周边圈上一大块地,规划一个新城,再按照高标准建设一大批 楼房、马路、广场、地标建筑,城市的“品位”自然就提升了,政绩很容易显现出来。“有了这些‘显绩’,政府官员就能获得更多的提拔机会,而且,即便后来发 现决策有误,新城成了烂摊子,已经升迁的官员也会因为缺乏有效的奖惩机制,而不用为这一失误承担责任,所以大多数地方官在新城建设上都充满热情。”
“新区”建设变味,深层原因也在于一些地方对“土地财政”的依赖。近年来,各地土地出让金在地方财政收入中的比重不断提升。2012年,全国土地出 让金达2.69万亿元,相当于同期全国地方财政总收入的40%以上,在有些县市, 土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%。国土资源部法律中心的一份研究报告指出:“现行财税体制下,中央和地方的财权、事权不相匹配。地方政府在缺 乏建设性财政资金的前提下实现工业化和城镇化加速发展,需要依靠经营性用地出让取得资金,以支撑基础设施建设和公共支出。”因此,通过大规模造城来拉动地 价,提升城市价值,以获得更多的财政收益,也就成为很多地方的“理性”之选。
盲目“造城”风险多大?
将带来耕地大量占用和严重的资源环境破坏,地方债务风险也不容忽视
专家认为,目前这种各级政府都热衷扩张城市面积的做法十分危险,大跃进式的“造城运动”蕴藏的巨大风险不容忽视。
“很多地方在新城建设中,大量占用耕地,这会严重冲击我们的18亿亩耕地红线。”严金明说,一些城市“摊大饼”式扩张,脱离实际建设宽马路、大广 场,建成区人口密度偏低,造成了土地资源的严重浪费,耕地减少过多过快。据统计,1996年全国耕地面积19.51亿亩,到2008年减少到 18.2574亿亩,12年间耕地面积减少了1.2526亿亩,耕地保护形势越发严峻。“工业化、城镇化快速推进的同时,对于粮食的刚性需求也在增加,耕 地大量减少,将直接威胁到我国的粮食安全。”
资源环境面临的压力同样巨大。一些城市空间无序开发、人口过度集聚,交通拥堵严重,食品安全事件频发,大气、水、土壤等环境污染加剧。
地方债务风险也不容忽视。“现在很多地方都把促进经济增长的宝押到了新城建设上,利用融资平台举债成为普遍的做法。”李铁说,大部分新城规划都确定 了庞大的投资规模,寄希望于未来通过新城开发的土地出让金偿还。国土资源部统计数据显示,截至2012年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为 34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元,同比分别增长15.7%和23.2%。“这些新城建设,一旦开发主体不到位,地方政府必将面临投资风险问 题。”
目前一些城市的债务问题已经开始显现。审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况抽查结果显示,两年来上述地方政府债务余额增长了 12.94%,债务率最高的城市债务余额是当地综合财力的两倍多。与此同时,地方政府还债的重要“靠山”——土地出让金却出现下降。2012年全国土地出 让合同价款2.69万亿元,这一数字远低于2011年的3.15万亿元,加之中央政府又从出让收入中提取了水利、教育等基金,使得地方政府掌握的可用资金 大幅减少。这一增一减加大了债务风险。
“新城”建设如何走正路?
关键要先解决干部的考核问题,从“物本考核”转变为“人本考核”,不能再“GDP至上”
城镇化是历史演进的过程,也是经济社会发展的必然结果,绝不能把建新城作为追求GDP的手段和“应景之作”。地方政府在城市建设中,应当遵循科学发展的思路,更新城市规划理念,切实转变城市发展模式。
“引导地方的新城建设行为,关键要先解决干部的考核问题,不能再GDP至上。”严金明认为,长久靠“造城”拉动GDP增长,既不可能也不现实。未来 对各级干部的考核评价,应更多着眼于经济社会的全面、协调、可持续发展,尽快从“物本考核”转变为“人本考核”,评价内容要更多地体现科学发展的理念和关 注民生、服务群众的政绩观。
规 划本应是城市建设的“指挥棒”,但现实中常常是前面一个市长规划的项目还没做完,下一任市长就要重新改、重新建设,规划成了“纸上画画”。“目前很多新城 建设都是市长的拍脑袋行为,未来必须要增强规划的科学性、严肃性,充分发挥市场配置资源的基础性作用,切忌行政推动。”李铁认为,新城规划出台前必须经过 科学论证,对于已经确定的规划要严格执行,绝不能上一任领导向东、下一任领导向西,要尽快建立约束机制,同时,也要加强对城镇政府负责人在城镇管理方面的 培训,提高对经济规律、市场规律和城市发展规律的认识。
引导地方在城市建设上走正路,财税体制也必须做相应的调整。在目前财权事权相割裂的分税财政体制中,财力相对集中在中央、省级;事权则分散在地方政 府。专家建议,未来要加快现有的财税体制改革,建立财政收支平衡制度,重新调整中央与地方之间财权事权,减小地方财政压力,同时建立并强化土地、金融、财政、规划、审计等部门分工负责、信息共享、联合督查的风险防范机制,减少违法违规抵押。