杨遴杰：创新方式来推动低效用地再开发
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
四月份，国土资源部印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》(以下简称《意见》)，确定将在十省(区、市)开展试点，希望通过对城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地进行再开发，来优化我国城镇的土地利用结构，促进经济发展方式的转变。
在我国当前用地格局下，盘活城镇低效用地的必要性是毋庸置疑的。一方面，城市快速扩张对耕地的占用规模一直居高不下，在占补平衡实施十多年后，容易补充的后备资源越来越少，补充耕地的质量难以保障，成本也直线上升，浙江当前占补平衡的指标交易价格一亩已经超过二十万。另外，征地补偿标准的快速提高，维权意识的增强，这些都要求尽快转变粗放的外扩型用地方式。另一方面，随着监察力度的加大、技术的改进，地方政府违规用地的风险越来越高，也希望能找到既解决城市发展的空间问题，又不触碰违法用地高压线的良策。
在压力下，盘活城镇存量用地中的低效部分也就成为必然的考虑。而这部分恰恰有着非常大的挖掘潜力。
一是总量大，有研究报告认为我国城镇土地有1/4，即约2万平方公里处于低效利用状态。二是用地结构急需调整，以工业用地为主，我国城镇工业用地面积占比偏高，多在25%以上，高的超过35%，国外平均约15%；我国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，发达国家和地区一般在1.0以上。三是地方政府还掌握有大量批而未征、征而未供的土地。以政府抵押土地为例，有专项调查结果显示我国地方土地抵押融资规模约6万亿，综合考虑商住用地价格以及银行的抵押品价值折扣率，可以算出约有1700平方公里土地在政府的储备库中处于被抵押状态并未得到利用。
国土资源部2009年和2011年都下发过专门的文件解决批而未用土地问题。此次《意见》主要着眼于工业用地的结构调整，以及布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等类型。
这些土地之前并没有得到有效盘活，外扩的低成本可以说是原因之一。虽然近年来征地成本急升，但同期城市内部的土地升值速度一点不比前者小。如果还走过去政府强制获得土地、储备后再出让的低成本盘活模式，一定会出现大量的官民冲突，激化社会矛盾，绝非上策。如果考虑时间成本和社会风险，其实一点都不见得是低成本方式。
《意见》的创新价值就在如何分配再利用的收益上。土地从低效状态改变为高效利用，有非常大的收益增值。以往的方式是原土地使用者拿一个固定补偿，市场增值在政府和获得改造后用途的使用者中进行分配。《意见》在基本原则上强调“市场取向、因势利导”，“利益共享、多方共赢”，在具体做法上提出要“要鼓励和引导原国有土地使用权人、农村集体经济组织和市场主体开展城镇低效用地再开发”，搭建起新的再利用框架——原土地使用者在改造过程中不是必须与土地分割开，可以自己来开发。
这种做法在广东的“三旧改造”和深圳的“城市更新”中都已经进行过尝试，原土地使用者依据规划补交改造前后两种用途的出让金差价后，富裕的可以自行改造；缺乏资金的，可以用土地入股进行合作开发，也可以协议转让。由此，原土地使用者不仅成为参与增值收益的主体之一，而且凭借实际掌握的土地使用权，成为掌握分配主动权的主体，参与的积极性自然很高。
地方政府由于不需要收回土地，更多精力就只需要放在一个合理的改造规划出台上，这方面台湾的“市地重划”有足够多的经验可以借鉴,《意见》提出的“政府主导、规划先行”，“公众参与、平等协商”原则，恰恰是精髓所在。政府不需要前期筹措收回土地的资金，还可以有补缴的土地出让金、相关税费收益等收入，事务和冲突都减少，未尝不是一件好事。
好政策要执行下去，关键在于试点地方的政府能否扭转在土地利用上的过分强势作风，切实按照《意见》中的原则要求做好方案并执行，在优化土地利用结构之余，还能做到城市发展方式的大转变。
