杨遴杰：明确宅基地退出的市场化改革方向
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
三月初，广东省政府发布《广东省城镇化发展“十二五”规划》，在“推动异地务工人员融入城镇”的具体措施中提出：“允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。”从当前政策规定与地方实践来看，承包地的流转方式多样，包括转让在内都是允许的。引起大家关注的是宅基地以转让的方式进行市场流转的问题。
我国当前对农村宅基地管理采取比较严格的方式，“一户一宅”，只允许在本集体内部转让宅基地，城镇居民不得购买宅基地等。但是严格的管理制度并没有带来宅基地利用的高效率，从1997到2007年的十年间，我国农村人口减少了13%，而村庄用地却增长了约4%，呈人减地增的逆向发展趋势，人均用地高达229平方米，其中最主要的是原因就是宅基地缺乏退出渠道。
在农村，虽然只能一户一宅，但是由于管理不严格加上继承的原因，一户多宅的现象并不少见。另外，大量住宅因农民进城而常年闲置，形成空心村和闲置宅基地，造成了土地资源的极大浪费。这种趋势在近几年并没有得到有效遏制，而且随着城镇化战略的实施，未来农民进入城市的各种政策限定不断放开，宅基地闲置的现象会更加严重。这种现象不是出现在某几个农民身上，而是在全国普遍存在，这恰恰说明我国当前宅基地管理制度需要通过改革来完善。
在此问题上去批评农民觉悟不高，不愿意把宅基地退还给集体是不负责任的态度。《物权法》中将宅基地使用权界定为一种物权，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，但是对宅基地退出并没有规定。在其他政策中都只是提到“各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。区位好集体资金雄厚的村庄里，农民通过出租房屋也能有好的收入，偏僻的地区农民就算愿意退出，集体也无没有实力提供激励措施。
所以关键在于缺乏一个让农民接受的宅基地退出方式，或者直接说，没有一个合理的经济补偿，农民不愿意退出。过去这个僵局无从打破，唯一的市场化流转还限定在村庄内部，既然有可以无偿申请宅基地的权利，这种需求其实不大。而且从整个农村的人口变化来看，未来农村人口越来越少，腾出的宅基地不仅很难在村庄内部解决，即使在全部农民内部来流转都缺乏需求。
近几年也有过以政府方式来突破此僵局的，就是现在各地都在试点的“增减挂钩”方式。政策的本意是希望以政府力量来推动农村建设用地集约利用，包括多余宅基地的退出，但是由于缺乏市场化的定价，加上一些地方政府不是着眼于土地集约利用而是注重指标的获得，引发一系列问题。
集体内部流转和政府推动退出都难以从根本上解决宅基地退出问题，要想建立一套宅基地集约利用机制，就需要进行制度的创新，广东省的新规定恰恰就是希望通过市场化方式来实现宅基地退出的新方式。在政策形成的市场里，从潜在的供应总量上来看，是没有问题的，主要的难点在于如何通过制度来设定市场的需求量。很明显，在集体内部是无法形成与供应等量级的需求，一定要放开市场需求者的身份限制，允许城镇居民进入。很多人说这可能涉及到违法现行法规的问题，牵涉到小产权房的问题。其实法律法规不外乎人情世故，不合理的在执行上也会有问题。改革恰恰要在这样的制度上着手。
宅基地的盘活再利用并不涉及用途管制问题，是存量的建设用地，利用起来应该更方便。如果以土地集约利用作为土地利用的第一原则，如果以提高农民收入、保护农民权益为农村建设的基本原则，无疑都要求建立宅基地市场化流转途径。而且应该放宽思路，不一定就是在宅基地的实体交易，也可以是宅基地上的建设用地发展权的交易，就像“增减挂钩”实现的建设区的空间位移。由此恰好可以解决偏远地区的宅基地退出问题。
如果认同宅基地是农民的财产权利，就要给出它的实现途径，如果承认宅基地当前集约利用程度不高的现实，就应该放开思路去提高其效率。拘泥于过往的政策规定，而不顾土地节约集约的最高原则，不是可取的改革方向。
