杨遴杰：土地管理制度改革动真格
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
2月6号《中国建设报》
近几年，社会各界对土地管理制度改革的呼声日趋强烈。一方面，房价高涨，民众住房消费压力巨大，因此认为土地供应不足是造成此问题的原因之一；另一方面，一些地方政府在征地拆迁中的强势行为引发一系列触目惊心的社会事件，激化了社会矛盾。即便政府也出台了一系列调控房价和约束地方政府行为的措施，但这些现象并无根本性好转，甚至有愈演愈烈之势。由此，推动社会逐渐形成了一个共识：土地管理制度必须进行实质性改革。
可喜的是，眼下真正的改革迹象也正在出现，继深圳出台规定，允许原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通后，北京紧随其后，最近也有了新动作。北京副市长陈刚前不久在北京“两会”上披露，北京将在土地管理制度方面做出重大改革，主旨是允许列入城市发展规划范围的农村建设用地不经过政府征地、拆迁途径转变为城市建设用地，使土地的所有权仍然掌握在农民集体手中，保障农民的土地权益。
在此之前，进入城市发展规划范围的农村土地一直都在秉承宪法中“城市的土地属于国家所有”的规定，由政府征收并附加规划条件后进入土地供应环节，农民和集体除了能获得一个给定的补偿外，与土地脱钩，与未来用途下的收益完全无关。
而前些年城市快速发展、房地产价值激增，农民对于固定补偿很难接受，他们用自己的行动表达不满：一方面是在被征地过程中尽力抗争，谋求更多补偿，这是在缺乏以权利为依据的利益分配方式缺乏的情况下的无奈之举，但此举也带来了政府更高昂的谈判成本和补偿费用，在房地产市场低迷时期政府的资金成本难以承担，而城镇化进程也受到一定影响，北京过去两年供地计划无法完成与此也不无关系。
另一方面，农民觉得你建房子拿高利润，为什么我不可以自己建，在没有规划的情况下大量的小产权房在集体土地上建起来，法不责众之下，各地政府找不到好的方式来解决，虽然不断高喊要严格打击，但不见有实际效果。
在国家层面并无硬性改革规定的前提下，北京和深圳等地自发要求进行的改革，大多是从制度变迁的收益角度来考虑，往往是前一个制度运行成本越来越高，收益渐低，而改革会产生良好的制度收益。
前面的分析也可以看到，随着土地用途转换过程的收益显化与提高，过去征地建设的方式面临的问题是，农民和集体用各种方式的抵制越来越激烈，制度成本高而收益低。如果考虑到由此带来的社会对抗计划而形成的政治风险，这套制度的改革则势在必行。
北京这次的改革思路重点就在于：不剥夺农民的土地权利，农民不再是得到一次性补偿，而是凭借自己掌握的土地权利来分享城市规划实施带来的土地增值收益。这种收益的体现可以是一次性的转让，但是价格由农民和集体来作为主导者来达成，或者是自己开发，也可以是通过股份制、合伙制等方式来实现，但是毫无疑问，农民在收益分配中从补偿的被动接受者成为收益的主动分配方，虽然突破了宪法的规定，但是基于土地权利的稳定并有利于农民利益的收益分配方式形成，对于社会的长远发展意义也更为深远。
这一改革恰恰击中了土地管理制度的要害，它必然会带来一系列的改革，比如征地制度的改革，真正公益性质的土地如何征收，价格如何确定；土地市场结构的改革，政府垄断一级市场格局变成多元主体供应的市场结构；地价形成机制的变化，农民依靠产权来参与分配，收益增加，政府垄断下获得的超额利润消失，多元市场价格低于垄断市场；还有可能带来城市规划制定与实施、集体收益分配等一系列的改革。这种从土地权利体系上展开的改革，区别于以往行政管理的应急之举，其深远意义将在未来逐步展现出来。
