杨遴杰：土地管理制度改革才真正起步
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
2月8日《东方早报》
近几年，社会各界对土地管理制度改革的呼声日趋强烈。一方面，房价高涨，民众压力巨大，认为土地供应不足是造成此问题的一个原因。另一方面，一些地方政府在征地拆迁中的强势行为引发了一系列令人触目惊心的社会事件，激化了社会矛盾。即使中央出台了一系列调控房价和约束地方政府行为的措施，但是上述现象并无根本好转，甚至越演越烈。这推动社会形成了一个共识：土地管理制度必须进行改革。
现有自发改革的要害
面对压力，国土资源部提出了改革思路。去年11月，相关负责人在公开场合曾强调，土地管理制度改革是一个系统工程，主要将从现行土地用途管理制度的深化完善，土地的资产、资本管理与价税费制度的协调改革，进行土地空间转换的征地制度改革和集体建设用地制度改革，以及加快土地权益保护这四个方面来推进。
这种改革迹象也正在出现。北京市副市长陈刚在今年北京“两会”上披露，北京将在土地管理制度方面做出重大改革，主旨是允许列入城市发展规划范围的农村建设用地不经过政府征地、拆迁途径而转变为城市建设用地，使土地的所有权仍然掌握在农民集体手中，保障农民的土地权益。
北京的改革还仅是设想，而广东深圳已推行的土地管理制度改革，虽然出台了一系列政策，实际上真正具有改革意义的是两项：一项是在城市更新中原集体经济组织（即城中村，由于深圳全域土地一次性转为国有，这些土地所有权属国有，由原集体经济组织占有使用）可以保留大部分的土地权利，自行开发或者与合作者协作开发，收益归己；另一项是，原集体经济组织的合法工业用地可申请进入市场流通，由于作为工业用地流通，实际并无吸引力，估计未来将允许它们转变用途来流转。
仔细来看，南北两方的改革方案是有区别的，北京改革思路的重点在于允许集体建设用地不改变所有权性质，农民和集体凭借拥有的使用权与所有权，参与城市规划实施带来的土地增值收益；深圳全域范围内的土地所有权早已归国家，但允许原集体经济组织享有当前实际占用的建设用地的规划收益。
两地方案差别的根源其实与两市的实际情况有关。北京征地成本高，尤其是涉及集体建设用地部分，成本更高。另外政治上的压力导致政府不敢轻易使用强制力，谈判周期长，土地供应计划完成难度大。而深圳是已经没有外扩空间，只能通过城市更新与存量土地再次入市，来获得发展空间。
揭开表面差别，会发现一致的改革要点：在城市规划实施过程中，原土地使用者能否凭借其现有的土地权利作为土地收益分配的参与者，甚至是主导者。在国家层级并无硬性改革规定的背景下，北京和深圳之类的地方自发要求进行的改革，更多是从制度变迁后增加收益的角度来考虑。也就是说，前一个制度的运行成本越来越高，收益渐低，而改革会产生良好的收益预期。
征地须终结“一次性补偿”
以往进入城市发展规划范围的农村土地都秉承宪法中“城市土地属于国家所有”的规定，由政府征收后并附加规划条件后进入土地供应环节，农民和集体除了能获得一个给定的补偿外，与土地脱钩，与土地未来用途下的收益完全无关。
而因过去几年间城市快速发展、房地产价值激增，当下的农民对于固定补偿已很难接受，他们用自己的行动表达不满：
一方面是在被征地过程中尽力抗争，谋求更多补偿。这是在以权利为依据的利益分配方式缺乏的情况下的无奈之举，但也给政府方面带来了更高昂的谈判成本和补偿费用，在房地产市场低迷时期政府会难以承担资金成本，而城市化进程也受到一定影响。北京过去两年供地计划无法完成与此也不无关系。另一方面，农民觉得，既然你建房子后拿高利润，为什么我不可以自己建？于是，在没有规划的情况下大量小产权房在集体土地上建起来。鉴于法不责众，各地政府找不到好的方式来解决小产权房的问题，虽然不断高喊要严格打击，但不见有实际效果。
从以上分析可以看到，随着土地用途转换过程中形成的收益日益显著且大幅增加，过去的征地方式会面临农民和集体采取各种方式的越来越激烈的抵制，制度成本高而收益低。再考虑到由此带来的社会对抗形成的政治风险，这套制度的改革势在必行。
北京改革思路的重点就在于不剥夺农民的土地权利，农民不再是得到一次性补偿，而是凭借自己掌握的土地权利可以分享城市规划实施带来的土地增值收益。这种收益的体现，可以是一次性的转让，但是价格由农民和集体作为主导者来达成，或者是自己开发，也可以是通过股份制、合伙制等方式来实现。但是毫无疑问，农民在收益分配中从被动接受补偿到成为收益的主动参与方，虽然突破了宪法的规定，但鉴于土地权利稳定，并且会形成利于农民利益的收益分配方式，这一改革对社会长远的健康发展意义更深远。
两地的改革方案都指向了当前征地拆迁方式造成恶劣效果的制度根源。着眼于增加农民在土地上获得的收益，保证他们的土地权利，分配会更均衡，社会也会更和谐；土地市场也将由政府垄断变成多元主体供应的市场，由于政府垄断供应的超额利润消失，存量盘活与增量供应并举，土地价格有可能会降低或者更平稳，地价上涨的担忧不会成为现实。
亟须配套措施和清晰政策
此项改革可以说是真正击中了土地管理制度改革的要害，它需要上下游一系列的配套措施，亟须出台更清晰的政策细节。
首先，科学制定和实施规划。原有权利人参与分配的主要是规划带来的土地增值，所以合理的规划不仅保障城市的发展需要，更是决定不同区域、不同用途的地块上产权人收益分配的基础，民主协商与科学决策显得尤为重要，这一点在国外有大量经验可借鉴。
另外，规划的实施更是要有通盘考虑。那些有很好增值收益的地块，原产权人可以自行决定以何种方式实现自身的土地权益。但是城市规划中有一定比例的纯粹公益性用地，这一部分用地如何实现征收、征收价格如何确定很是关键。有交易市场作为可比较的项，政府再也难以低价征收土地，必须参照交易价格来制定较有可比性的征收补偿价格。如果不能做到这一点，如果交易与征收两个体系存在大的收益差别，征收必然会受到极大抵制。
其次，清楚界定改革涉及的土地范围。北京的改革思路关于集体建设用地部分的界定有些模糊，这个集体建设用地到底仅指当前存量的集体建设用地，从而这之外的农用地仍由政府征收（此可谓“窄方案”）；还是说，集体土地只要是进入城市规划范围内，农用地转为建设用地后的所有权仍归集体？也即，除非基于公益性要求被征收的外，当前集体土地，不管现状是农用地还是建设用地，到未来需要建设之时，都不需要征收，集体仍然掌握所有权。后一种可谓“宽方案”。窄和宽两个方案界定的范围和带来的收益差别非常巨大，如果是前者，其实更偏重于集体建设用地流转的改革，如果是后者，则无疑偏于更彻底的征地制度改革。
再次，不同性质的产权能否实现市场化的平等。过去，住宅建设似乎成为原土地产权人不可染指的部分。各地的集体建设用地流转办法都不允许盖商品住宅，否则就认定为小产权房；在城市更新过程中，地方也往往把土地收回后重新规划、出让，用来盖住宅。
前两年，北京的政策出现松动，在高房价与保障房建设的压力下，已允许集体组织在集体土地上自建自管租赁房。新改革措施如果落实，集体建设用地上能否允许盖商品房？如果实行的是前述的“宽方案”，允许盖商品房就成为必然。这又引出一个问题：集体土地上的商品房与国有土地上的商品房是否会存在权益和管理上的差异。这又牵涉到历史遗留的一系列问题，都需要有清晰的定义。
最后，也是最重要的，需要建立集体与农民参与收益分配的合理方式。改革必然会带来更多的土地增值收益留在农村。但是农村土地产权是分层的，农村土地集体拥有所有权，而农户拥有大部分土地的使用权，多出来的收益如何在集体和农户之间分配，是一个关键问题，既要界定各类土地权利参与分配的原则，又要建立其市场化的实现形式，更要有民主监督的一整套政策。
否则，最后可能出现的是村干部大包大揽，上下其手，一夜暴富，而农民被阻隔在谈判和决策之外、没有得到实惠的结果。这在改革初期利用集体土地大建标准厂房出租的广东农村曾大量出现。真到这一步，美好的改革目标也就全部落空。
如果能有效地解决以上政策细节，切实推进北京和深圳式的土地管理制度改革，可以说，此类从土地权利体系上展开，借以重构土地收益分配方式的改革，区别于以往因行政管理要求而出台的应急之举，基础更扎实、涉及政策领域更广泛，而社会拥护度会更高，其意义也更深远。
