杨遴杰：重构土地分配格局的改革如何进行
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
土地管理制度改革的呼声在近年来越来越强烈，国土资源部也提出了一系列改革思路。去年底相关负责人在财经年会上也强调，土地管理制度改革是一个系统工程，主要将从土地用途管理制度的深化完善，土地的资产、资本管理与价税费制度的协调改革，土地空间转换征地制度和集体建设用地制度改革以及加快土地权益保护等四个方面来推进。
近期关于征地制度与集体建设用地制度改革出现了一些实质性的突破。先是年初，深圳出台关于优化空间资源配置、促进产业转型升级的“1+6”文件，其核心亮点是，规定原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通。一月底，北京副市长陈刚在两会上披露，北京将允许列入城市发展规划范围的农村建设用地不经过政府征地、拆迁途径转变为城市建设用地，使土地的所有权仍然掌握在农民集体手中，保障农民的土地权益。
南北两方的改革方案有区别，北京方案重点在于允许集体建设用地不改变所有权性质，农民和集体凭借拥有的使用权与所有权，参与城市规划实施带来的土地增值收益；深圳全域范围内的土地所有权早已归国家，但允许原集体经济组织享有当前实际占用的建设用地的规划收益。
揭开表面差别，会发现一致的改革实质：在城市规划实施过程中原土地使用者能否凭借其现有的土地权利作为土地收益分配的参与者，甚至是主导者。以往不论是征地还是城市更新，往往原土地使用者只能接受一个给定的补偿，土地未来的用途以及增值收益和他们无关。两地的改革方案都将解决当前征地拆迁方式造成恶劣负面效果的制度根源，土地市场也将由政府垄断变成多元主体供应的市场，原土地使用者收益会增加，由于政府垄断供应的超额利润消失，地价上涨的担忧不会成为现实。
这项改革需要一系列的配套措施来配合，还需要出台更清晰的政策细节。
首先，科学地制定和实施规划。原有权利人参与分配的主要是规划带来的土地增值，合理的规划不仅保障城市的发展需要，更是不同区域、不同用途的地块上产权人收益分配的基础，民主协商与科学决策显得尤为重要。另外，有增值收益的地块，原产权人可以自行决定是出售还是出租、入股、合营等方式来实现自身的土地权益，但是还有一部分真正公益性用地如何实现征收，征收价格如何确定。交易与征收的收益没有可比性的衔接，改革势必会受到极大的抵制。
其次，清楚界定改革涉及的土地范围。北京的改革措施覆盖的是存量的集体建设用地，这之外的农用地仍由政府征收；还是集体土地进入城市规划范围内，农用地转为建设用地后的所有权仍归集体。如果是前者更偏重于集体建设用地流转的改革，如果是后者则可无疑偏于更彻底的征地制度改革。
再次，不同性质的产权能否实现市场化的平等。以往集体建设用地流转都不允许盖商品住宅，否则是小产权房，城市更新过程地方也往往把土地收回后重新规划出让来盖住宅。北京过去已经允许集体组织在集体土地上自建自管租赁房，新的改革措施能否允许盖成商品房，而集体土地上的商品房与国有土地上的商品房有何权益和管理上的差异，都需要有清晰的定义。
最后，也是最重要的，需要建立集体与农民参与收益分配的合理方式。农村土地集体拥有所有权，而农户拥有大部分土地的使用权。集体内部如何界定各类权利的分配原则，建立权益的市场化实现形式来体现各类主体的权利价值，尤为重要。否则最后可能出现的是村干部富裕，农民依然没有得到实惠的结果，让改革的目标灰飞烟灭。
这种从土地权利体系上展开的改革，区别于以往因行政管理要求而出台的应急之举，需要更全面系统的政策创新来实现，其基础更扎实，其意义也更深远。
