杨遴杰：深圳土地管理制度改革的创新与糊涂账
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
近些年来，土地管理制度缺乏全局性和整体性的改革举措，改革往往以国土资源部与地方签订各种合作协议、备忘录和改革方案的方式，在地方先行试点。但即使是地方性的改革尝试，也会引起各方强烈关注。
今年年初，深圳市出台关于优化空间资源配置、促进产业转型升级的“1+6”文件，其核心亮点是，规定原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通。此举是继去年5月国土资源部、广东省政府共同批准《深圳市土地管理制度改革总体方案》后出台的最新改革政策，一出台先引起欢呼一片。
这项新政策的出台，折射的是深圳用地的紧张局面。深圳的发展，最初以铺摊子的方式来吸纳快速涌入的各种产业，萝卜多了不洗泥，顾不上节约集约利用土地。结果是产业用地比例过高，超过建设用地总规模的30%，且存在大量闲置和低效利用现象，城市外扩发展空间已基本耗尽。深圳方面公布的数据是，到2020年深圳可提供新增建设用地仅59平方公里。
外扩无空间，深圳只好在存量建设用地挖潜上下功夫。一方面，出台城市更新的系列办法，推动存量城市建设用地盘活；另一方面，对原集体建设用地如何盘活也颇费心思。原属于集体建设用地的这部分土地规模巨大，有390平方公里，占全市建设用地面积的42%。即使深圳在2004年开始“下不为例”的全域土地国有化之后，原集体的土地名义上已经被征收，其实际的占用、使用权也都还在集体组织手里。通过新政策盘活此类用地，才能有效解决深圳发展用地的饥荒。
新政策能带来多大政策收益，要看政策变化前后相关利益者的收益变化。允许原集体建设用地进入市场流通，能将闲置低效用地流转，用于更高优的产业中。至于收益分配，可采用两种方式，第一种方式是所得收益50%归原农村集体经济组织继受单位，第二种方式是30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过20%的物业用于产业配套。这种收益分配与之前集体经济组织自己使用土地获利，有多大区别呢？
仔细分析起来，似乎看不到集体经济组织能得到更高收益的预期，反而会有令其受损的格局。因为深圳的集体经济组织在土地国有化前后实际都已摸索出了各种通过土地获得收益的方式，合法的原集体建设用地都有通过出租、入股等方式获得全部收益的手段，还能保留永久的使用权。而新政策给出的转让方式则意味着，如果还是用于产业用地，集体经济组织继受单位只拿50%的收益或者30%收益加20%物业的收益权，尤其是深圳对所谓高优产业还有0.5-1.0的地价系数优惠，这样使农民收益更低。
基本可以认为，同一块地，如果不做用途变换，市场供求关系也不会变化。而农民也有自主掌握土地收益的方式，很难想象他们会愿意以丧失实际掌握在手里的无限期使用权为代价，仅获得一部分转让收益。新政策必须要使农民的获利比目前丰厚得多，才能吸引其加入。想来这只有通过用途转换的方式才能做到，如原先是工业用地，转为商业住宅等用途。利用规划用途的转变，能大大提升土地收益，即使分一部分给农民，也比其保留原用途可能的收益要高很多，唯此才有足够吸引力推动存量集体土地入市。
相关法律从未规定过可以通过分成来给原土地权人更多土地用途转换收益。另外，在土地国有化下，原集体经济组织到底拥有什么权利，这些权利在用途转换中如何衡量贡献与价值等等，都是一笔糊涂账。由此，只好在政策设计上以产业用地流转的名义操作，而实际上很可能要通过用途转换来创造获利空间，并通过两个分配选项让农民选择。但若有人要细问，为什么非得是这两种分配选项，而不是25%的收益加25%的物业，或60%的收益？此政策就无法给出一种合理解释，无法自圆其说。
不得不遗憾地说，这种以土地利益分配来撬动土地入市盘活的新方式，只是在当前产权体系混乱的情况下，以行政规定找出的路子，而不是在产权清晰后，权利主体通过市场，以其拥有的土地权利来获得收益。深圳这项创新制度，其具体操作的交易成本和实际效果有待观察，但对真正意义上的土地管理制度改革价值有限。
