李战军：美、日、新等国家住房发展规划比较
李战军
上海易居房地产研究院 发展研究所所长
住房规划是政府对本国住房发展提出的阶段性目标和路径措施，是具有法规效用的行动纲领，对政府具有约束性，对社会具有指导性。
世界上不少国家在发展的不同阶段都有自己的住房规划和住房政策，有的还组建研究、制定和实施规划的专门机构。这些举措对于改善居民住房问题以及促进房地产市场的长期稳定，起到了重要作用。
1、美国：崇尚自由市场的住房规划
美国在上世纪二、三十年代之交发生的经济危机之后，政府开始奉行凯恩斯主义。于1934年成立联邦住房管理局，在公共住房方面主要面向极低收入者、老年人和二战退伍军人，对一般公众依然支持到市场上通过买房或租房来解决住房问题。
1961年美国总统肯尼迪提出，更新城市、给全国人民提供体面的住房、鼓励发达的建筑业等三项国家基本目标，促使美国住宅建设大幅增长，居住条件进一步完善。
1965年美国成立住房与城市发展部，旨在提高住房自有率和改善社区环境。
美国政府对低收入群体提供的住房资助主要分为三类：支持公共住宅建设、资助租用私人住房、联邦政府出资地方政府自定项目。这三类又分别包括众多的项目与规划。
美国的住房政策和项目都是由议会通过法案确定的。各种法案及其理念的修改条款都将政策明确到目标、年限、投资、执行机构、执行立法、审查监管等具体措施。
美国议会1974年通过《住房和社区发展法》，设立了社区发展组团基金，资助地方发展住房和社区。
美国住房规划的目标不仅仅是提供住所，而是包括了众多的经济和社会目标。具体概括为：扩大优质住房的供给；保持住房的廉价性和易得性；适应居民种族和收入的多样性；帮助家庭积累财富；巩固家庭；改善居住配套服务设施；促进大都市区（城乡）平衡发展。
美国住房和城市发展部几年前提出了该机构《2010-2015年住房发展战略规划》，该《规划》认为：金融危机已蔓延并根植于住房市场，住房价格和收入之间存在巨大差距，人们居住和工作地点不匹配问题突出。这些问题使我们清晰地认识到，当一个家庭选择一个住宅，他们不仅仅只是选择一个住宅，他们也是在选择一种工作通勤方式（包括为他们的孩子选择受教育的学校、选择公共治安），他们还是在选择社区（包括选择这个社区的配套设施和环境）。
该全美住宅发展战略规划是由1500多名住房和城市发展部的员工和合作伙伴共同制定的。该《规划》全文共有82页（含有大量图片），但简要报告总共只有2页纸。其中提到的长远目标共有五个：
重振住房市场，促进经济发展和保护消费者。要求住房和发展部门与联邦政府、州政府、地方机构建立新的关系，从而帮助各地区满足各类不同的住房需求。
提供优质且负担得起的房屋，满足租房家庭户住房需求。要求简化提供住房保障方式和其管理方式，确保负担得起的住房能够在工作或者交通枢纽附近，保证租房户家庭能够有更多的工作选择机会。
将住房发展成为改善生活品质的平台。住房和城市发展部门必须保证联邦资助住房能够促进教育、医疗以及职业培训的投资，同时促进私人资金来对逐渐增加的老年人和无家可归者住房的建设。通过混合使用、混合收入等途径将所有家庭融入到一个邻里，通过针对性协助，帮助社区识别和解决长期发展中的挑战。
建立包容可持续发展的社区，消除歧视。通过增设邻里选择，进一步落实住房公平法案，坚决地和集中贫困带来的危害作斗争。
转变住房和城市发展部门的工作方式。住房和城市发展部门将不仅仅改变招聘制度、赋予地方决策权，同时也向我们的服务对象提供信息和技术帮助，满足他们对目标资源和个人能力的追求。整体和跨部门的社区发展观念需要最根本的改变。
《规划》认为，要达到上述五个目标，必须改变现有的住房建设、管理格局：联邦政府退出保障性住房管理角色；州和地方政府成为建设和管理保障性住房的主要领导者；在城市街区，作为第三方的非盈利性社区发展公司成为最重要的住房建设和管理的民间机构；私营部门利用诸如“第八条款”和“低收入者住房税收抵免”政策，成为最有创新性的住房开发者。
上述新情况为美国住房产业注入了新活力，带来了新规则，改变了保障性住房融资方式，改变了物业管理方式。现在新的挑战是，顺应这种潮流，推广覆盖更大范围。
但是这一系列的举措的效果并不能通过建设单元住房数量或花费美元数量来衡量，而是要通过这些举措来验证，会不会提高人们的生活品质和改变社区生活方式。正因如此，这份规划要求住房和发展部完成以下五年期阶段任务：
促进自有住房的可持续性。帮助那些有可能因为住房抵押权无效而失去住房的家庭；增加联邦住房管理局资本储备
改善最贫困家庭状况。减少住房条件极度困难的家庭数量；增加贫困者和多种族社区内接受住房和城市发展部门资助的家庭比例。
基本解决无家可归人群住房问题。减少长期无家可归家庭、个人和退役军人数量。
鼓励节能住房和交通便利住房。完成对公共住房、政府补贴住房和其他住房和城市发展部门资助的可负担得起住房的节能绿色改造。减少家庭收入中花在住房和交通上的份额。
振兴墨西哥湾沿岸。提高墨西哥湾住房的使用率和改造率，特别是受2005年“Katrina”和“Rita”飓风影响的密西西比州、路易斯安那州和德克萨斯州的沿岸。
转型住房和城市发展部门。努力获得“联邦政府最佳工作部门”排行榜中“进步最快的部门”荣誉；采用“决策及时性”指标来衡量服务效果，提高用户评价中“满意”和“非常满意”的比例。
美国住房和城市发展部将本部门定位于一个改善家庭居住和社区转型的部门，为期五年的住房战略发展规划，为联邦和州政府提供了实现上述目标的工作思路和具体措施。
目前，美国大约1.06亿个家庭中，有约7100万户的家庭拥有自己的住房，自住房比例达到67.7%，另外大约有30%的家庭通过市场租房。政府资助的公共住宅或廉租房中的家庭大约130万户，占全部家庭不到2%。
2、日本：推动居住建设快速发展的八个“五年计划”
日本历史上一系列的住房规划都在各个时期极大地推动了日本国民居住水平的提高，解决了当时住宅发展中的主要矛盾。
日本在战后曾面临严重的住房短缺问题。1950年设立了住房金融公库，补助公共社团建造低租金的公共住宅，缓解了住房矛盾。
1966年政府出台的《住宅建设计划法》，规定以五年为一实施住宅建设计划的周期，历经40年，到2005年共完成8个五年计划。建房目标从一开始解决住房紧缺问题为主，逐步转向（从第5个五年计划开始）兼顾“拥有资产”的目标。在住宅建设计划的带动下，日本居民的住房水平已经后来居上，面积、功能等主要指标已接近欧洲。
表格9：日本住房“五年计划”实施情况
计划 | 年份 | 目标 | 计划（万套） | 完成（万套） |
一五 | 1966-1970 | 一户一套 | 670 | 674 |
二五 | 1971-1975 | 一人一房 | 959 | 828 |
三五 | 1976-1980 | 兼顾数量、质量 | 880 | 770 |
四五 | 1981-1985 | 达到平均居住水平 | 770 | 612 |
五五 | 1986-1990 | 优良的住房资产 | | 828 |
六五 | 1991-1995 | 富裕、舒适而优良的住宅资产 | | 730 |
七五 | 1996-2000 | 建设、收购、租用形式并举 | ||
八五 | 2001-2005 | |||
资料来源：郝益东，《中国住房观察与国际比较》
《住宅生活基本法》颁布以前，日本《住宅建设计划法》是以公营、公库、公团住宅的建设为目标。但是由于日本家庭人口数减少的趋势已成为定局,住宅量变得充裕的情况下，住房法律和政策就需要改变。当时日本住宅发周期主要面临的挑战是建筑对环境的负荷（环境问题有两成和建筑物废材料有关）；新建购房基本上都需要交长期贷款；存量住宅市场交易规模逐渐缩小。于是以整备延长住房生命期和活跃存量住房市场为目标的《住生活基本法》被制定出来。
2006年日本通过的《住宅生活基本法》，成为保证国民可以安全放心地享受住宅充分供应的住房政策指南。该法的基本理念是：住宅生活的基础是有优质的住房供应；住宅的周围应有良好的居住环境的形成；维护购房者的利益；确保住房的稳定。其有效期为十年。该法律要求各都道府县都要结合本地实际制定“都道府县计划”，民间业者也有履行的责任和义务。
《住宅生活基本法》提出的住宅目标为：75％—90％的住宅符合新防震标准；共同住宅中的共用部分，有10%—25%达到通用化设计标准；18％—40％的住宅达到节能标准；2.4％—5％左右住宅完成改造；20%—50%的公寓设定适当的维修公积金；40平方米为人均最低保障住房面积；高龄者的住房无障碍化率达到29％—75％；建立“住房履历书”制度；新建都市居住型和一般型住宅分别为95平方米和125平方米等。
截至2008年10月，供低收入阶层出租的公营住宅存量约201万户，约占日本实际居住住宅户数的4.1%。目前，日本全国自有住房比例为60%，租赁住宅比例接近40%。而东京与全国其他地区相比则呈现相反态势，租赁占到57%以上，自有产权占40%左右。
3、新加坡：提出最适宜居住城市的“居者有其屋”计划
1959年新加坡独立时，大多数居民处于无房和失业状态。全国只有9%的居民能住上符合标准的住宅，约84%的家庭住在棚户和店铺中。为了解决居民无房可住的紧迫问题，新加坡政府于1960年成立了建屋发展局，统管全国的住房建设、分配与管理。
结合本国实际情况，新加坡从1961年开始实施五年建屋计划，以低租金出租给无房户。仅用4年时间，就大大缓解了住房紧缺问题。1964年，新加坡宣布了“居者有其屋”计划，按五年一期进行连续建设，具体工作由国家发展委员会下属的住宅发展局负责。同时将建成的“组屋”由出租为主变为出售为主，以优惠价格鼓励居民购买住房，获得产权。
为了实现“居者有其屋”，新加坡政府促成国会通过了《建屋和发展法令》、《土地征用法令》。政府负责被征用土地上企业和住户的迁置，政府以低息向住宅发展局贷款用于住宅建设。
新加坡根据经济发展水平和住房紧缺程度，住房建设的投资规模、套型设计、质量与性能都经历了由低水平到高水平的演变过程。建屋数量最多的1981-1985年，共建造18万套。此后建设数量逐步下降，转而侧重于性能和环境的改善。同时，新加坡政府还实施了新镇规划建设，共建设23个新镇。政府将新镇建设与住房计划有效地结合起来，为世界城市发展和住房建设提供了宝贵经验。政府通过实施土地出让计划，鼓励高收入居民选择私人发展商建造高档住宅，不仅满足了社会对住宅的多元化需求，而且丰富了城市的风貌特色。
50年来建屋发展局(HDB)已经兴建组屋99万个单元(套)，居住在组屋内的人口达到户籍人口的82%；其中，95%以上的居民拥有自己的产权。目前新加坡住房供应结构是高档私人住宅约占总户数的20%，中档的普通组屋约占总户数的75%，低档的廉租组屋约占总户数的5%。商品房的购买者主要是收入较高的二次置业者、投资者或者外国公民。
