刘志峰：如何进一步完善中国特色城镇住房保障制度
三、健全住房保障准入退出机制
保障性住房作为公共资源或具有公共资源要素的资源，它的分配和使用应当遵循必要性、有效性和公平的原则，并经得起公众评价。保障性住房分配和使用，以不冲击社会主义按劳分配原则为条件。禁止以任何形式向住房不困难的家庭供应保障性住房。
（一）探索创新申请审核和轮候制度
“十二五”期间，全国计划建设保障性安居工程住房3600万套，如果沿用传统的审核办法，不做必要的制度创新，就无法提高工作效率、降低管理成本。操作上，可以考虑：第一，住房困难家庭在所在地居住和就业满一定年限的，可以申请保障性住房，如满三年或五年；第二，确定轮候规则和顺序，对于伤残军人、见义勇为者、劳动模范和最低收入家庭等，通过积分等方式给予排序上的优先照顾；第三，根据申请人的财产和收入状况，确定享受何种住房保障政策，如公共租赁房政策还是共有产权保障房政策等；第四，依申请人的收入水平（住房支付能力），确定其应当支付的租金或政策支持程度。
（二）要强调程序公开和轮候制度
建立一整套保障性住房管理程序，向社会公开住房保障范围、标准、方式、房源、程序、分配过程，既便利有关当事人，又方便社会监督。同时，在申请审核环节，要强调申请人诚信申报的义务，以减少审核成本。如果发现申请资料不实，申请人要承担相应的责任。国办发〔2011〕45号文要求地方政府确定合理的轮候期，并向社会公布，这有助于稳定社会预期，让保障对象知道申请之后多长时间可以拿到保障房；反过来，对地方政府来说也是一种约束。
（三）退出管理制度设计
保障性住房只能用于解决住房困难。当保障对象有了其他住房时，应当退出住房保障。考虑到住房保障或直接、或间接会给保障对象带来一定的收入效应，退出机制的设计不能简单化。
对公共租赁住房，则可以用经济措施梯次调节保障程度，直至收取市场租金，使得承租人收入水平提高后不再享受政府补贴。这时，退出方式可以有多种选择，如收取市场租金、腾退房屋，或者由租转售，转化为共有产权保障房或全部产权等。为了保持租赁关系的相对稳定性，也考虑新就业群体的收入增长状况，租赁期限的设定不宜过短（以2-3年或3-5年为宜）。在合理的租期内，可以不再审核承租人的收入水平，不再调整租金标准。这样做，既有利于降低管理成本，也有利于引导住房租赁市场。
对共有产权保障房，考虑到购房人已经支付了一定的价款，在购房人仍然实际居住的情况下，可以不强制退房。由于配售前已经明确了购房人的产权份额，再上市交易所得价款，由购房人和政府按各自的份额分享。这样，政府收回了初始投资和相应的增值收益，购房人也就退出了住房保障。
需要注意的是，退出政策设计中，对住房保障对象家庭收入变化要有适度的宽容。一个家庭之所以无力解决住房问题，与其自身的劳动技能较低，就业不充分有关。短期内，这一群体的经济状况很难出现质的变化。即使他们的收入有所提高，在目前的高房价下，也难以立即进入市场。适度宽容保障对象收入的变化，既符合中低收入家庭收入变化规律，也有利于退出机制的最终落实。
四、创新公共租赁住房融资机制
保障性住房建设，离不开资金。其中，共有产权保障房建设，政府采取让渡部分土地收益，并给予税收、信贷优惠的方式，引导企业投资建设（也可由政府组织建设），财政可以不直接出资，项目可以通过销售还本付息，能够做到资金平衡。公共租赁住房建设，投资量大，回收期长，回报率低。鉴于当前部分城市住房租售比价严重倒挂，如果融资比例过大，就可能形成租金不足以偿还利息，公共租赁住房投资无法收回的局面。在这种情况下，单纯依靠政府投入无法完全解决资金问题，必须创新机制，发挥公共财政资金的撬动作用，动员社会资金（包括民间资本）参与保障性住房建设和运营。
（一）建立贷款贴息制度，扩大公共租赁住房贷款规模
目前，各大商业银行已改制为上市公司，单纯依靠商业银行提供低息贷款是不可行的。可以考虑，对现有的公共租赁住房贷款规则加以改进，以财政贴息为支撑，建立公共租赁住房建设和经营的低息贷款制度。公共租赁住房贷款利率，以基准利率为基础，将部分中央财政安排的保障房建设资金，调整为公共租赁住房贷款的贴息资金。这样，既能充分发挥财政资金杠杆作用，提高财政资金使用效率，又能调动商业银行的积极性，扩大公共租赁住房贷款规模。贷款期限原则上不超过15年，允许展期。同时明确：1.如果公共租赁住房项目采用公司化运营，并符合贷款的条件，商业银行可以直接发放贷款。2.对于不符合放贷条件的项目，如果是政府投资的，可以向直辖市、计划单位市、省会城市的政府融资平台贷款，也可以向经总行认可的其它地级城市融资平台贷款。3.对其他市、县，在省级政府对还款来源做了统筹安排的条件下，可以发放贷款。
另外，鼓励企业发行企业债。目前已规定，符合规定的地方政府融资平台公司可发行企业债券或中期票据，专项用于公共租赁住房等保障性安居工程建设。承担保障性安居工程建设项目的其他企业，也可以在政府核定的投资额度内，发行企业债券进行项目融资。
（二）建立吸引股权式投资的机制
社会资金投入公共租赁住房，主要有两种形式：债权式投资和股权式投资。对项目投资主体而言，债权式投资仅仅提供了短期的融资手段，它仍然是一种负债。与银行贷款一样，公共租赁住房项目如果吸收较多的债权式投资，也可能出现租金收益抵不了利息的情况。因此，要积极吸引股权式投资。
吸引股权式投资，不仅是出于解决眼前的资金短缺问题和减轻财政负担的考虑，更是着眼于提高建设和运营效率，促进公共租赁住房持续运营的长远考虑。社会资金以持有股权的方式，投资建设公共租赁住房，当项目有了现金流的时候，可以参与资产证券化试点，筹集更多的资金用于其它项目建设，真正形成良性循环的机制。住房公积金、社保基金、保险资金、企业年金等资金，目前的投资收益率较低，在适当的政策下，可以成为公共租赁住房股权式投资的资金来源。还要争取信托资金、房地产信托投资基金等资金以股权式投资的形式，参与公共租赁住房建设。
近年来，北京、上海等地试点利用集体建设用地建设公共租赁住房，这既适应原有乡镇企业产业升级换代，也为当地农村经济发展和农民长远生计找到了新的出路。这样做，不但能解决公共租赁住房建设用地紧张问题，也吸引了农村集体经济组织的资金以股权方式投资建设公共租赁住房。当然，要规范发展，保护好耕地，符合城乡规划和土地利用规划，符合农民意愿，维护农民利益。建议尽快扩大试点范围。
（三）关于住房公积金投资建设公共租赁住房的政策设计
1991年，上海市借鉴新加坡的经验，在我国率先建立住房公积金制度。1994年，国务院要求全面建立住房公积金制度。1999年，颁布了《住房公积金管理条例》。住房公积金制度的建立，推进了住房分配货币化进程，提高了职工住房的支付能力，调动了职工个人解决住房问题的积极性。在多年的发展中，住房公积金制度对解决城镇住房问题发挥了重要作用，已经成为住房分配货币化的主要形式，成为政策性个人住房贷款的唯一渠道。近年来，住房公积金制度面临的社会环境发生了较大变化，住房公积金住房保障功能有所弱化，主要表现在：使用住房公积金贷款的群体主要集中在中高收入缴存职工。中低收入缴存职工由于缺乏购房能力，无法使用住房公积金贷款。住房公积金的统筹、互助、保障功能没有充分发挥，部分结余资金处于闲置状态。与此同时，公共租赁住房建设资金短缺问题突出。
目前，住房公积金支持保障性住房建设主要有两个渠道。一是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。二是住房公积金贷款支持公共租赁住房等保障性住房建设。今后，应采取更加安全、有效、公平的措施，加大住房公积金对公共租赁住房的支持力度。可以考虑，在满足缴存职工提取和个人住房贷款前提下，利用住房公积金部分结余资金或增值净收益，在土地供应、财政补助、税费减免等政策支持下，投资收购或建设公共租赁住房，定向供应给符合条件的住房公积金缴存职工。这样做的好处：一是，在不增加地方政府负债的前提下，有效解决公共租赁住房建设项目资本金不足的问题，吸引银行贷款投入，形成可持续的公共租赁住房资金来源。二是，所建公共租赁住房定向供应给没有能力购买商品住房的中低收入职工，扩大住房公积金制度受益面，更好地体现住房公积金的互助功能，增强住房公积金制度的公平性。三是，将部分住房公积金转化为实物形态，有利于优化住房公积金资产结构，促进住房公积金保值增值，提高风险防范能力。四是，拓展住房公积金制度功能，使住房公积金从支持购买住房，转为支持购买住房与公共租赁住房建设并重，更好地发挥住房公积金的住房保障作用。
当然，住房公积金投资公共租赁住房，也面临着一定的风险。必须做好政策设计，控制可能出现的投资风险、流动性风险和管理风险等。这样做，突破了现行《住房公积金管理条例》。建议有关部门尽早在有条件的地区开展试点，并启动《条例》的修订工作。
（四）在商品房中配建一定比例保障性住房
我认为，除上述方式外，可以考虑借鉴马来西亚的做法。马来西亚政府规定，所有开发企业在商品房开发中必须配建20%的公共住房交给政府。因此，可以把配建一定比例的公共租赁住房和共有产权房作为土地招拍挂的前置条件，具体配建比例由地方政府根据实际确定。这样做可以有效缓解政府保障性住房资金不足的矛盾，也是融资的一种方式。
各位来宾，朋友们，同志们，完善住房保障政策，既需要各地的实践创新，也需要各界的理论研究。这次论坛，各地住房保障部门和多家企业及个人提交了80多篇经验材料和论文，反映了我国住房保障理论研究和实践的最新成果。希望通过这个论坛，大家群策群力，为完善中国特色住房保障制度贡献力量。
不当之处，请大家批评指正。
