顺应农村生产力发展需要，在实践基础上，对“三权分置”作出顶层设计和制度安排

　　新形势下的农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，放活土地经营权。这标志着农村土地改革迎来“三权分置”时代，是继家庭联产承包责任制后的又一重大制度创新。

　　省农委经管处副处长秦仲华介绍，十一届三中全会以后，土地集体所有权与农户承包经营权实现“两权分离”，调动了农民积极性。当前的改革，则是在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权流转的格局。这样的制度安排，既是现代农业发展需要，也受城镇化加速发展的推动。

　　2000年以来，像全国大部分地区一样，我省农村土地流转日益加速，规模经营比重提升，新型经营主体数量迅速增加。截至今年9月底，全省耕地流转3138万亩，流转率已达49.6%。全省家庭农场4.8万家，居全国第一。农民合作社7.4万家，现代农业产业化联合体超1000家。与此同时，全省城镇化率也已突破50%。

　　“每年大量劳动力离开农村，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。 ”安徽大学社会与政治学院教授范和生认为，“三权分置”顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，助力农业规模经营发展。

　　事实上，“三权分置”的改革实践已有多年。早在2014年，中央出台意见引导农村土地经营权有序流转，就提出坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”。但秦仲华表示，此次印发意见，是首次在系统总结前期实践探索基础上，从制度上对“三权分置”作出安排，明确界定了“三权”内涵、边界及相互关系。

　　记者留意到，意见明确“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。 ”“土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。 ”“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。 ”范和生表示，权益边界的明确，不仅有利于巩固和完善农村基本经营制度，还有助于土地流转的规范操作，化解矛盾，更好维护各方权益。

　　着力放活经营权，稳定新型经营主体预期收益，优化土地资源配置实施“三权分置”，一个明确的政策指向是加快放活土地经营权、优化土地资源配置，更好地促进现代农业发展。为此，意见通过一系列制度设计，赋予新型经营主体更多土地经营权能。

　　记者看到，意见提出要“平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。 ”特别是明确“经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿。 ”并“有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。 ”这些措施非常切合实际，针对性强。

　　据了解，当前土地流转合同普遍期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，新型经营主体不敢作长期投入，极大阻碍了农田设施改善、耕地保护和地力提升。近几年我省实施绿色增产攻关，农药和化肥零增长行动等，以扭转土地肥力和经营效益下降局面。但在长期收益无法保障情况下，大户采用新肥料、新技术的意愿不高。秦仲华表示，新的制度安排如果能落地，将提升新型经营主体长远发展的信心，加大投入，提升土地产出率和资源利用率。

　　与此同时，意见强调必须坚持农地集体所有这条改革底线，严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。随着城镇化的深入推进，对于进城农民的土地承包权问题，意见也明确表示，地方政府不得强行要求农民转让或退出。这无疑为农民吃下了一颗“定心丸”。“现在很多农民不愿进城，原因有很多，其中最大的担心就是在城里落了户，承包地会不会被收回去。意见明确回答了这个问题，强调承包权不因职业、居住地的变动而变动。这化解了农民顾虑。 ”范和生说。

　　因地制宜，由点及面开展，逐步将实践经验上升为制度安排

　　在农村土地制度改革进程中，安徽具有特殊地位。正是源于小岗村的改革，驱动农村土地所有权和承包经营权“两权分离”，极大释放了生产力。同样，今天在“三权分置”探索中，安徽也走在前列。

　　秦仲华介绍，2014年我省就启动了土地确权登记颁证的整省试点。在此基础上，各地探索“三权分置”有效办法，积极有序发展多种形式的适度规模经营，加快释放土地制度改革红利。统筹推进构建新型农业经营体系、完善农业支持保护制度、健全城乡发展一体化体制机制等重点领域改革，为农村发展提供新动力。

　　据省确权办统计，截至9月底，首批20个土地确权登记颁证试点县(区)共颁证322.9万本，占已测绘农户总数的99.7%；完成323.8万户农户资料归档，占已测绘农户总数的100%；第二批65个县(市、区)发证率达94.2%；第三批28个县(区)也按计划推进。

　　放活经营权是时代必然，但意见也强调，要“保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革。 ”对此，秦仲华表示，这是因为各地农村情况千差万别，一刀切盲目推进必然会损害农民利益。必须因地制宜，由点及面开展，逐步将实践经验上升为制度安排。意见因此也明确，鼓励在实践中“积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式。 ”

　　从实际情况看，我省一些地方土地流转规范性不足，缺乏长效约束机制。有的投资者抱有投机心理，下乡伺机谋利，存在“非粮化”和“非农化”倾向。有的地方政府片面追求高流转率，人为垒大户，致使农业生产投入短期化，可持续性差，不利于粮食生产的稳定。

　　对此，经营权放活的同时，意见还明晰农民集体的义务，不仅要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，而且有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，“并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。”这些规定都是最大程度保护农民利益，确保土地在流转中“不改姓”。

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