根据近日中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，下一步要实行所有权、承包权、经营权分置并行。该意见也指出，承包农户有权自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。但是，只有少部分农民有退出承包地的意愿。如何界定集体村民身份是另外一个问题。意见也指出，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。很多农民将户籍转到城市后，在农村依然拥有承包地，这就与目前的土地承包法存在冲突。

  “户口绝对不会迁，家里的地还要种。”魏翠香对21世纪经济报道记者说，现在她全家人在浙江一座沿海城市工作，户籍仍在湖北农村。

  上述农民工的话语，昭示了目前农村土地改革面临的一个困境，即很多农民人已经进城，土地部分流转，但是不会放弃土地收入。

  根据近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），下一步要实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行。农村土地为集体所有，但是严格保护农户承包权，也平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权。

  该意见也指出，承包农户有权自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。但是，目前只有少部分农民有退出承包地的意愿。而国家希望通过上述三权分置，加快提高土地规模化、集约化水平的进程。

  中国社科院农发所宏观室副主任李国祥指出，很多农民不愿意将户籍转为城市市民，是因为承包地有收入。

  如何界定集体村民身份是另外一个问题，很多农村学生读了大学在城市工作，而户籍没转走，是否属于集体村民？

  “下一步土地法应该进行修改，对于村集体的村民身份界定出台相应的法规。在给予补偿后，很多早已进城的人可能会退出承包地。”李国祥说。

  农民很少愿意退承包地

  根据国家“十三五”规划纲要，2015年全国常住人口、户籍人口城镇化率分别是56.1%、39.9%，到2020年，上述两个比例分别要提高到60%、45%。

  户籍人口城镇化率提升，主要靠在城市工作的常住农民工转变成城市居民。但现实是，一些农民工不太愿意变成城市居民。

  在11月3日国新办举行的新闻发布会上，农业部部长韩长赋指出，农民如果愿意退出承包地，可以依法有偿退出。但在农民退出承包地的问题上，现在只有少部分农民有这个意愿。

  “进城农民退出承包地，要有足够长的历史过程，我们要有足够的历史耐心。”韩长赋认为，在农民进城就业没有足够稳定的时候，还要保留他的承包地，使得他进退有据，所以探索也应当是审慎的。

  国家统计局数据显示，2015年有2.77亿农民工在城市工作和常年居住，其在农村的地相当多已经流转出去。

  截至今年6月，全国2.3亿农户中，流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份这一比例更高，超过50%。但是，其中愿意退出承包地的农民依然是少数，这也影响了农民工的市民化。

  四川统计局今年1月的一份调查显示，影响进城务工人员不愿落户城镇的四大主要因素中，“想保留家中土地承包权为自己留一条后路”，以及“农村土地有较大增值潜力不想放弃”列第三和第四位，占比分别为37.8%和33.7%。

  该调查还显示，只愿用宅基地和房屋产权换城市住房的比例为6.8%，只愿用土地承包权换城市住房的比例占3.7%，二者均可的占23.1%，二者均不愿意的占35.3%。

  上述农民工魏翠香告诉21世纪经济报道记者，自己在浙江买了房，孩子上小学、中学都不受影响，农村老家的地农忙时可以回去种植，因为都是机械化，在城市打工也不受影响。

  目前，魏翠香在农村还有8亩耕地，有2亩转给亲戚种植，前不久回农村老家将收获的6亩中稻卖了，收入约有6000多元。

  “农村的承包地不会放弃，以后老了也会回农村居住。”魏翠香说，之所以不愿意将户籍迁出农村，是因为家里承包的耕地每年收获后还有收入，国家对耕地还有补贴。

  上述《意见》也顺应了农民这个意愿，强调有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

  中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平指出，如果农民离开了自己的村庄，原则上要收回承包权，可能会把承包权让渡给其他村民，或者会给第二轮承包者。

  而这涉及到谁是农村村民的身份和土地法修改的问题。

  落户城市还有承包权？

  根据上述意见，实施农村土地三权分置，有利于更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

  但是上述意见也指出，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。这可能会导致一个奇怪的情况，即很多农民将户籍从农村转到城市后，在农村拥有承包地收入，在城市也有工作，享受城市养老保险和医疗。

  这就与目前的土地承包法存在冲突。

  因为土地承包法规定，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利。如果是集体经济组织以外的单位或者个人承包集体土地，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

  农民在城市买房落户后，身份已经不是原农村集体成员，按道理就丧失了无偿承包原村集体土地的权利。如果以城市居民承包，需要2/3以上村民代表同意，且将被视为投资者，需要交纳租金。

  中国社科院农发所宏观室副主任李国祥指出，这的确是一个问题，现在的土地法其实表明，非集体村民成员是没资格无偿承包本村土地的。

  更关键的是，到底如何界定集体村民成员，需要出台更具操作性的意见。

  比如原先村里的女性出嫁后，本来还有土地承包权，户籍也没迁走，但实际上在很多地方被村集体视为非本村村民了，结果是没有了土地承包权。

  “说到底还是村民身份界定问题，如果农民早已在城市定居，享受了城市的社会服务，户籍也迁走了，应该不被视为本村村民。假如其承包土地还没到期，可以给予补偿后退出。”李国祥说。

  农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐建议，在退出承包土地的问题上，可以按照农民落户的城市类型区别对待。如果农民户口迁入大城市的，应该不被视为本村村民，承包地应该收回；如果是户籍迁入小城市，承包地可以不收回。