破解产业用地短缺难题 珠三角探索城市内划区保护
导读
佛山市市长朱伟指出，制造业是佛山经济的支撑点。近年来，工业用地纷纷转变为商业用地，或是进行商品房开发，导致面积缩减，而没有制造业的用地，就不可能有制造业的兴旺。
在地价上涨的情况下，如何保障产业用地？作为全国实体经济重镇的珠三角地区，最近开始探索新的路径。
6月9日，广东省中山市国土资源局下发文件《中山市工业用地“先租后让”、“弹性年限出让”实施细则(试行)》。在一个月前，佛山市顺德区政府也出台类似文件，提出了“先租后让、租让结合”的工业用地拿地方式。
这里值得关注的重点是，在“先租后让”模式中租赁期满后的土地会面临考核：土地用途是否改变，固定资产投资强度、建设容积率、土地产出率、土地税收产出率等指标是否合格，将决定着土地的使用人最终能否顺利办理土地登记等用地手续。这也意味着，私变工业土地用途、用地效率低下等一系列威胁工业用地效率和规模的问题将就此列入治理名单。
佛山市委副书记、市长朱伟曾对21世纪经济报道记者表示，要像保护生态环境、保护基本农田一样保护工业用地。
中山大学港澳珠三角洲研究中心副主任袁持平认为，“选择保护产业用地，是为了保护制造业，也是看重了制造业对服务业的一个溢出效应，前者会带动后者的发展。如果没有政策支持，工业用地的拿地很难竞争过服务业。
保障产业用地
近年来，随着珠三角各市产业用地供给短缺，盘活存量土地、提高工业用地集约利用程度受到各市的重视。
不只是中山与佛山，展开工业用地利用探索的广州、深圳、东莞、广州等珠三角多个城市。例如深圳在2016年2月出台的《关于支持企业提升竞争力的若干措施》里，就提出研究划定产业区块控制线，确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里，占城市建设用地比重不低于30%。
今年5月10日，因在土地集约利用成效方面表现突出，东莞市获国务院通报表扬。东莞国土资源局副局长吕鹏对此指出，“集约节约”是东莞土地发展的核心。这其中一方面是闲置土地，将其组合为产业园区；另一方面是对原有厂房、建设土地、新增用地进行整合，通过土地收购、零拆整建等方式整合建设用地。
在此思路下，东莞整合了1000亩以上的连片大地块近10万亩，并且供地速度加快，保障了华为、中粮等重大项目的落地。
佛山顺德则尝试将区内土地的集约利用程度进行指标量化，对划出的产业保护区的容积率做了硬性规定，此外，顺德区还提出目标，“到2020年，完成五大 三旧改造 重点项目，全区单位建设用地二、三产业增加比2010年提高1.2倍，节约集约用地水平居全省前列。”
此前，在3月广东省国土资源厅下发的《关于完善工业供地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见(试行)》中，就重点提出要“盘活利用存量工业用地”，包括对低效闲置工业用地进行全面清理，对边角地、夹心地等分散低效的工业用地整合利用等多个手段。
《意见》还特别提出，对于用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标。这意味着，地区上如果土地集约利用做得好，可额外获得更多的建设用地。
探索划定产业园区
在探索解决产业用地供给短缺的问题上，珠三角起步较早，从2008年起，广东珠三角就开始谋求产业的置出，是全国探索产业转移、产业共建较早的地区之一。广州-江门、广州-清远、深圳-汕尾、深圳-江门等“搭档”纷纷出现。日前，广东省发布《实施珠三角规划纲要2017年重点工作任务》，继续强调要引导珠三角地区大型骨干企业的制造环节、优质资产等向粤东西北地区有序转移。
广州(清远)产业园一名负责人介绍，企业落户清远有三种的用地需求：一是企业在广州的用地为临时租用，搬至清远解决永久性用地问题；二是企业规模扩大，广州工业用地扩展有限，因而选择在清远扩大厂房；三是广州用地成本较高，搬迁至清远可以节省成本。
这背后的逻辑在于，作为实体经济重镇的珠三角，产业用地是保证其获得可持续发展的命门。但绕不开的问题是，一座城市不能总是在城市之外解决工业用地需求，而放任城市内部产业空心化。
广东省党校经济学教研部副主任许德友告诉21世纪经济报道记者，尽管之前广东省探索的产业共建、飞地模式很多案例取得了不错成绩，但涌现出的问题也不可忽视，这主要在于产业发展的距离衰减难以克服，衰减体现在产业配套、管理、运输等方面。
此次珠三角地区探索划定产业保护区就是把解决工业用地需求的思路由市外转移到市内。就各地具体实践来看，深圳是最早明确提出要研究制定产业区块控制线的城市之一。
2016年8月，深圳市宝安区政府出台文件《深圳市宝安区工业控制线管理办法(试行)》，在宝安总共划定了约75平方公里的工业控制线，包括“红线”和“蓝线”两部分，保障用地规模。相关部门负责人指出，随着产业转型升级步伐的加快，需要扩大优质产业空间的供给来确保产业的可持续发展。
近年来，宝安区由于地价快速上涨推高房价，土地旧改项目主要偏向“工改商”、“工改居”。“十二五”期间，宝安区旧工业区改造用地面积475万平方米，其中“工改工”面积占比36%，产业用地空间减少趋势明显。深圳中原研究中心一项研究指出，深圳整体土地市场由低价工业用地主导向高价的商办用地主导转换。
此外，在全国范围内，佛山顺德则是首个设置产业保护园的城市。在全区22万亩工业用地中，划定了18万亩作为产业发展保护区，像划定农业用地一样划定工业用地红线，严格控制商住房的开发。
朱伟指出，制造业是佛山经济的支撑点。近年来，工业用地纷纷转变为商业用地，或是进行商品房开发，导致面积缩减，而没有制造业的用地，就不可能有制造业的兴旺。
袁持平认为，未来划定产业园区应该还会得到进一步推广，“国家之前释放了强烈的振兴实体经济信号，工业用地保障会随之得到鼓励。”
许德友则认为，划定产业园区效果如何还需进一步观望，“土地价值的实现是市场形成的，工业用地、商业用地、住宅用地，规划与市场应该协调互动。”
许德友建议，当前面临的产业用地供给短缺问题，还是需要城市继续坚持转型升级将低附加值产业转出。
